Wyrok z dnia 16 lutego 1994 r.
III ARN 2/94
Spełnienie wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia
postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić
zaufanie obywateli do organów Państwa, jest szczególnie istotne w
sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub
sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola
uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu
administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej
stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne
rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Jerzy Kwaś-
niewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Jadwiga Skibińska-Adamowicz,
Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora Witolda Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 16 lutego 1994 r., sprawy ze skargi Kazimiery P. na
decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym w Z. z
dnia 23 września 1992 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji
sklepu motoryzacyjnego z częścią socjalną, na skutek rewizji nadzwy-
czajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 23 września
1993 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego
rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiej-
scowy w Lublinie.
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 5 stycznia 1994 r. rewizję
nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek
Zamiejscowy w Lublinie z dnia 23 września 1993 r. [...], wydanego w
sprawie ze skargi Kazimiery P. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy
[...] Sejmiku Samorządowym w Z. z dnia 23 września 1992 r. [...] w
przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Wyrokowi powyższemu zarzucił
rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12
lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r.,
Nr 17, poz. 99 ze zm.) oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administra-
cji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w
sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.
U. Nr 17, poz. 62). W rezultacie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
o przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek
Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek
Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę Kazimiery P. na decyzję Kolegium
Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym z dnia 23 września 1992 r.,
[...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji - sklepu motoryzacyjnego z
częścią socjalną na działce [...] w B.
Skarżąca utrzymywała, iż jej działka znajduje się obok działki, na
której jest zaprojektowana realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.
Wskazywała, że w następstwie projektowanego wzniesienia
przedmiotowego sklepu przy granicy działek, zabudowa jej działki powinna
nastąpić w formie dobudowania budynku do budynku projektowanego po
drugiej stronie granicy działek. Tymczasem przepis § 13 ust. 2
rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki, nie dopuszcza możliwości przylegania przy
zabudowie bliźniaczej budynku mieszkalnego do budynku gospodarczego,
a taka sytuacja powstałaby po zrealizowaniu przez sąsiada przy granicy
działek budynku o mieszanej funkcji gospodarczej i mieszkalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego
skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż
projektowana inwestycja w świetle ustaleń planu miejscowego może być
usytuowana na działce [...] w B.
Zgodnie z poglądem rewidującego, podstawą orzeczenia Sądu była
błędna wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o
planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99
ze zm.), zastosowana przy ocenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji
obejmującej sklep motoryzacyjny wraz z częścią socjalną. Decyzją tą
usytuowano sklep z powołaniem się na § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3
lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać
budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), czyli przy granicy działek.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości Sąd nie wziął pod uwagę, iż
przepis art. 43 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym wymaga nie tylko
zapewnienia w decyzji lokalizacyjnej zgodności z obowiązującym planem
miejscowym, lecz także określenia:
- linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i wytycznych
kształtowania zabudowy,
- warunków technicznych realizacji inwestycji,
- warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i dóbr kultury,
- wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a więc
przede wszystkim sąsiadów,
Otóż - wedle poglądu rewidującego - z uzasadnienia wyroku wynika,
że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono wskazanych wyżej wymagań
powołanego art. 43 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Stwier-
dzono natomiast, że sposób realizacji inwestycji uwzględniający m.in.
interesy osób trzecich powinien być rozstrzygnięty w pozwoleniu na
budowę.
Uwzględnienie w pozwoleniu na budowę szczegółowych problemów
realizacji inwestycji, nie zwalnia od obowiązku uwzględnienia w decyzji
lokalizacyjnej ustaleń i wymagań art. 43 ust. 1 ustawy o planowaniu
przestrzennym.
Rewidujący wywodzi, że ustalenie w omawianej sprawie miejsca
budowy przedmiotowego sklepu motoryzacyjnego przy granicy działek,
stwarza prawa dla inwestora i obowiązki dla sąsiada, wynikające przede
wszystkim z wymagań co do odległości, określonych w rozporządzeniu w
sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Powstaje podporządkowanie interesów sąsiada interesom inwestora, co w
świetle konstytucyjnej zasady równości stron wobec prawa (art. 67 ust. 2
Przepisów Konstytucyjnych) nie jest do przyjęcia. Ta nierówność praw stron
byłaby obowiązująca w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,
jako wynikająca z ustaleń obowiązującej ostatecznej decyzji lokalizacyjnej.
Brak jest jednak podstawy prawnej do ograniczenia treści decyzji
lokalizacyjnej tylko do sprawy zgodności rozwiązań inwestycji z ustaleniami
planu miejscowego.
Konkludując, Minister Sprawiedliwości wyraża pogląd, że ponieważ w
zaskarżonym wyroku ograniczono się jedynie do oceny zgodności
zaskarżonej decyzji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego,
pomijając wymagania art. 43 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym -
narusza on rażąco ten przepis, co uzasadnia wniesienie rewizji nadzwy-
czajnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, a argumenty w niej zawarte
- przekonywające. W art. 43 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym
ustawodawca wyraźnie sprecyzował wymagania dotyczące nie tylko
merytorycznej treści decyzji lokalizacyjnej, lecz także - co szczególnie
istotne - zapewnienia, by w toku jej podejmowania, jak również w meritum
rozstrzygnięcia, wyraźnie były wzięte pod uwagę interesy osób trzecich, a
zatem przede wszystkim sąsiadów. Słusznie też rewidujący wskazuje na
okoliczność, iż właśnie w tego rodzaju sprawach, w których interesy stron
sporu są z samej natury rzeczy rozbieżne i trudne do pogodzenia, tego
rodzaju ustawowy wymóg musi być rozpatrywany również w świetle
konstytucyjnej zasady równości stron postępowania wobec prawa, która
zresztą znajduje także swój wyraźny wyraz w zasadach ogólnych k.p.a.,
takich jak przepisy art. 8-11 k.p.a., a także w licznych szczegółowych
przepisach tego kodeksu. Precyzyjnie i trafnie wyraził to jeszcze w 1983 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 10 września 1983 r. I SA 367/83,
ONSA 1983 z. 2 poz. 64) stwierdzając, że "przy założeniu, że wszyscy
obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 k.p.a nie odpowiada takie
prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne
interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez
wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko
jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowują się do
zgłoszonych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy ...".
Ze stanowiskiem tym obecny skład Sądu Najwyższego zgadza się w całej
rozciągłości. Już choćby zatem tylko z tego powodu zaskarżony wyrok
musiałby ulec uchyleniu, wyraźnie bowiem nie odpowiada wyżej
sprecyzowanym w orzecznictwie NSA zasadom, naruszając przez to w
sposób rażący powołane w rewizji nadzwyczajnej przepisy prawa.
Należy przy tym stwierdzić, iż rolą orzecznictwa sądowego - w tym
także orzecznictwa NSA - nie jest tylko i wyłącznie merytoryczne
rozstrzygnięcie konkretnej, indywidualnej sprawy. W pojęciu "wymiaru
sprawiedliwości", w rozumieniu przepisów konstytucyjnych i zaakceptowa-
nych przez Polskę norm prawa międzynarodowego (szczególnie dotyczą-
cego praw człowieka) mówiących o "prawie do sprawiedliwego sądu", kryje
się znacznie więcej. Najkrócej rzecz biorąc, chodzi przede wszystkim o to,
by dla wszystkich było wyraźnie i niewątpliwie widoczne, iż w wyniku
postępowania przed sądem zapadło najsłuszniejsze i najbardziej
odpowiadające prawu rozstrzygnięcie.
Jednym ze środków służących osiągnięciu tego celu jest wyczerpujące i
wszechstronne (zarówno z merytorycznego jak i z prawnego punktu
widzenia) uzasadnienie orzeczenia, a już szczególnie wówczas - gdy, tak
jak w niniejszej sprawie - występują rozbieżne interesy stron, a rozstrzy-
gnięcie musi przedłożyć jeden z tych interesów nad drugi. Wówczas
właśnie szczególnie istotna rola uzasadnienia leży również w tym, by
przekonać stronę, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod
uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie to przyczyną tego są istotne
powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie
uzasadnienia rozstrzygnięcia leży m.in. dążenie do poszanowania godności
i wolności obywatela demokratycznego państwa: bowiem naruszeniem jego
prawa jest, gdy w istotnej dlań sprawie staje się adresatem rozstrzygnięcia,
opatrzonego zdawkowym, czy niepełnym uzasadnieniem.
Rozpatrując ponownie sprawę Naczelny Sąd Administracyjny winien
przeprowadzić wyczerpującą analizę postępowania, rozważyć rzetelnie
argumenty przemawiające za stanowiskiem obu stron, a w uzasadnieniu
wyroku wyjaśnić, jakie z nich uznał za decydujące dla swego
rozstrzygnięcia, jakich zaś za takie nie uznał i dlaczego.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na mocy
art. 422 § 2 k.p.c. orzekł, jak w sentencji.
========================================