Uchwała I KZP 3/03

UCHWAŁA Z DNIA 27 MARCA 2003 R. I KZP 3/03 Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., w imieniu Policji skutecznie może złożyć (podpisać) jedynie terenowy organ Policji bądź upoważniony przez ten organ policjant. Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk. Sędziowie: SN J. Sobczak, SA del. do SN R. Sądej (sprawoz- dawca). Zastępca Prokuratora Generalnego: R. Stefański. Sąd Najwyższy w sprawie Mariana U., po rozpoznaniu przekazanego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. w zw. z art. 109 § 2 k.p.w. przez Sąd Okręgowy w Z., postanowieniem z dnia 20 grudnia 2002 r., zagadnienia prawnego, wymagającego zasadniczej wykładni ustawy: „Czy do skutecznego przyjęcia pochodzących od Policji wniosków o ukara- nie za wykroczenie konieczne jest podpisanie ich przez terenowy organ Policji danego stopnia, bądź przez funkcjonariuszy upoważnionych przez ten organ do występowania przed Sądem w charakterze oskarżyciela pu- blicznego, czy też wystarczające jest podpisywanie tych wniosków przez podlegających temu organowi również innych policjantów ?” u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi j a k w y ż e j. 2 Z u z a s a d n i e n i a : Przedstawione przez Sąd Okręgowy w Z. zagadnienie prawne wyło- niło się w następującym układzie procesowym: Pismem z dnia 8 października 2002 r. Pierwszy Zastępca Komendan- ta Powiatowego Policji w K. przesłał do Sądu Rejonowego w Z., materiały z czynności wyjaśniających wraz z wnioskiem o ukaranie Mariana U. za wy- kroczenie z art. 97 k.w. Wniosek ten sporządził i podpisał w dniu 1 paź- dziernika 2002 r. sierżant Tomasz T. Po skierowaniu sprawy na rozprawę, w dniu 12 listopada 2002 r., Sąd Rejonowy w Z., na podstawie art. 5 § 1 pkt 9 k.p.w., postępowanie umorzył, uznając, że w sprawie brak jest skargi uprawnionego oskarżyciela. Sąd Rejonowy wskazał, że sporządzający i podpisujący wniosek sierżant Tomasz T. nie został upoważniony do wystę- powania przed Sądem w charakterze oskarżyciela publicznego, a – zda- niem Sądu Rejonowego – podstawę wszczęcia postępowania mogą sta- nowić tylko takie wnioski o ukaranie, które pochodzą bądź to od Komen- danta jako organu Policji, bądź to od funkcjonariuszy upoważnionych przez dany organ Policji do występowania w roli oskarżyciela publicznego. Postanowienie Sądu Rejonowego zaskarżył zażaleniem Pierwszy Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w K. Zarzucał on bezzasad- ność zaskarżonego postanowienia, wywodząc, iż treść kodeksu postępo- wania w sprawach o wykroczenia nie daje podstaw do uznania, że wnioski o ukaranie muszą sporządzać i podpisywać policjanci dysponujący spe- cjalnym upoważnieniem do występowania przed sądem w charakterze oskarżycieli publicznych, skoro wszyscy policjanci podlegają właściwemu organowi terytorialnemu i wszystkie wnioski sporządzają w jego imieniu. Ponadto autor zażalenia dodał, że wniosek o ukaranie w niniejszej sprawie 3 „został złożony” do Sądu Rejonowego przez Komendanta Powiatowego Policji w K. Sąd Okręgowy, rozważając argumentację zawartą w zażaleniu, uznał, że ani przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postę- powania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148) ani przepi- sy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jedn. tekst: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) nie pozwalają na jednoznaczne jego rozstrzygnięcie, a w kon- sekwencji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 441 §1 k.p.k. w zw. z art. 109 § 2 k.p.w. Sąd Okręgowy wskazał, że przedstawiony w zagad- nieniu prawnym problem występuje niezależnie od merytorycznej oceny samego zaskarżonego postanowienia, jako że „można mieć wątpliwości” czy nawet przy przyjęciu, iż nie każdy policjant jest uprawniony do złożenia wniosku o ukaranie, konsekwencją uchybienia w tym zakresie będzie wy- stąpienie ujemnej przesłanki procesowej. Dalej Sąd Okręgowy rozważał, że z jednej strony T. Grzegorczyk w komentarzu do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wyraził pogląd o konieczności posiadania przez policjanta podpisującego i składającego wniosek, jeśli sam nie pełni funkcji organu, stosownego upoważnienia (Warszawa 2002, s. 121), a z drugiej strony uznawał zasadność twierdzeń autora zażalenia, iż przepisy kodeksy postępowania w sprawach o wykroczenia nie wprowadzają takiego wyma- gania. W konkluzji, odwołując się w szczególności do treści art. 99 k.p.w., Sąd Okręgowy zajął własne stanowisko, stwierdzając konieczność podpi- sania i złożenia wniosku przez konkretny organ Policji, a zatem niemoż- ność skutecznego wykonania tej czynności procesowej przez policjanta niemającego stosownego upoważnienia organu Policji. Kończąc uzasadnienie wystąpienia do Sądu Najwyższego, Sąd Okręgowy w Z. stwierdził, że przedstawione zagadnienie będzie miało istotne znaczenie dla praktyki, albowiem w okręgu Sądu występującego z 4 pytaniem, tego rodzaju wniosków o ukaranie jest jeśli nie większość, to „bardzo dużo”. Zastępca Prokuratora Generalnego złożył wniosek o podjęcie w od- powiedzi na przedstawione zagadnienie prawne uchwały o treści: „wniosek o ukaranie może sporządzić i podpisać każdy policjant jednostki Policji, od której pochodzi wniosek”. Analizując przepisy art. 57 § 1 k.p.w., prokurator doszedł do wniosku, że wymagają one jedynie złożenia wniosku przez or- gan upoważniony do występowania w charakterze oskarżyciela publiczne- go, a skoro art. 17 § 1 k.p.w. jako taki określa Policję, to przepisy te nie ograniczają uprawnienia do złożenia wniosku do określonego kręgu imien- nie upoważnionych funkcjonariuszy. Także przepisy ustawy o Policji – wy- wodził dalej prokurator – nie dają podstaw do wniosku, że jedynie organy Policji są uprawnione do złożenia wniosku o ukaranie, gdyż, zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy, „są one organami wyłącznie w zakresie załatwiania spraw administracyjnych”. Odwołując się do pojęcia „Policja”, jakim posługują się również inne ustawy (kodeks postępowania karnego czy prawo o ruchu drogowym), prokurator stwierdzał, że dla skuteczności podejmowanych czynności przez poszczególnych policjantów nie jest wy- magane ich specjalne upoważnienie. Z faktu, że wewnątrz Policji funkcjo- nują podziały na różnego rodzaju służby i zadania nie wynika, aby ograni- czały one uprawnienia policjantów do wykonywania innych czynności niż tylko te wynikające z zakresu obowiązków. Dokonywane np. zarządzeniami Komendanta Głównego Policji podziały zadań, zdaniem prokuratora, mają jedynie charakter wewnętrzny, zmierzający do usprawnienia działania Poli- cji, nie ograniczając jednak uprawnień poszczególnych policjantów do dzia- łania w ramach wykonywania zadań wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 5 Formułując zagadnienie prawne Sąd Okręgowy w Z. nie wskazał konkretnego przepisu, jaki – jego zdaniem – wymaga zasadniczej wykładni ustawy. Niemniej jednak z treści pytania, sytuacji procesowej, na tle której się wyłoniło, oraz z uzasadnienia stanowiska Sądu Okręgowego jedno- znacznie wynika, że przepisami sprawiającymi trudności interpretacyjne są art. 57 § 1 k.p.w. w zw. z art. 17 § 1 k.p.w. i użyte w nich zwroty: „wniosek złożony przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarży- ciela publicznego” oraz „oskarżycielem publicznym (...) jest Policja” – czy te normy kompetencyjne wymagają podpisania i złożenia wniosków o ukara- nie przez terenowy organ Policji danego stopnia bądź funkcjonariuszy przezeń upoważnionych, czy też obejmują każdego policjanta podlegają- cego temu organowi. (...) Przepis art. 57 § 1 k.p.w., przewiduje, że „Podstawę do wszczęcia postępowania stanowi wniosek o ukaranie złożony przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w danej sprawie (...)”. Przede wszystkim należy rozważyć zagadnienie, czy ustawowy zwrot o „złożeniu wniosku przez organ uprawniony do występowania w charakte- rze oskarżyciela publicznego” zawiera wymaganie jednoczesnego podpi- sania wniosku przez ów organ, czy też wymagania wobec „organu upraw- nionego” ogranicza jedynie do tego rodzaju czynności, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, to jest „przesłania” przezeń „materiałów (...) wraz z wnioskiem”. Zdecydowanie opowiedzieć należy się za pierwszą z tych możliwości. W języku polskim pojęcie „złożyć” wcale jednoznaczne nie jest. Spo- śród pięciu różnych znaczeń wskazywanych w „Słowniku języka polskiego” (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 1034), przy analizie po- mawianego zagadnienia w grę mogą wejść dwa znaczenia: pierwsze – „przynieść i położyć coś, kogoś gdzieś; zanieść coś na jedno miejsce, 6 zgromadzić coś w jakimś miejscu”, i drugie – „«dać, oddać, przekazać, wręczyć coś komuś»: złożyć kaucję, okup (...); składać gdzieś dokumenty, świadectwa (...); złożyć podanie, prośbę, memoriał, projekt, wniosek, zaża- lenie (...)”. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie ulega wątpliwości, że ustawo- dawca w art. 57 § 1 k.p.w. posłużył się drugim z zacytowanych znaczeń, w którym czynność „złożenia” nie oznacza jedynie fizycznego przemieszcze- nia określonej rzeczy, ale nierozerwalnie wiąże się z istotą dokonywanej czynności konwencjonalnej (por. Z. Ziembiński: Logika praktyczna, War- szawa 1974, s. 106). To przecież „wniosek o ukaranie” jest rzeczywistą i materialną podstawą wszczęcia postępowania sądowego, a nie samo pi- smo go przekazujące. Immanentnie zatem związane z czynnością proce- sową „złożenia” wniosku o ukaranie jest również jego podpisanie przez „or- gan uprawniony”. Jedynie podpisanie wniosku przez „organ uprawniony” pozwala na przyjęcie, że zaistniała czynność konwencjonalna, wyrażająca wolę realizacji procesowych uprawnień do wszczęcia postępowania sądo- wego przez podmiot uprawniony do występowania w charakterze oskarży- ciela publicznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nie- racjonalnych konsekwencji, iż to nie „wniosek o ukaranie” stanowiłby pod- stawę wszczęcia postępowania sądowego, ale sama czynność przesłania lub przekazania go przez organ uprawniony. Ponadto, interpretując art. 57 § 1 k.p.w., nie należy pomijać treści art. 92 § 1 k.p.w., który stanowi o moż- liwości „złożenia ustnie do protokołu” wniosku o ukaranie. „Złożyć” taki wniosek może, rzecz jasna, jedynie „organ uprawniony”, wskazany w art. 17 § 1 k.p.w. W tym zatem miejscu pojęcie „złożyć” zostało użyte zupełnie jednoznacznie, jako bezpośrednia i merytoryczna czynność procesowa, podobnie jaki w przypadku przepisów regulujących „złożenie” zeznań lub wyjaśnień (np. art. 74 § 1 bądź art. 75 § 1 k.p.w.), a nie jako inna czynność, jedynie związana z czynnością wywołującą określone skutki procesowe. 7 Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest to, czy ustawodawca przez określenie w art. 17 § 1 k.p.w., iż „Oskarżycielem publicznym we wszyst- kich sprawach o wykroczenia jest Policja (...)”, kompetencje takie nadał wszystkim funkcjonariuszom tej formacji, czy jedynie jej organom struktu- ralnym. Analizując tę kwestię, należy zauważyć, że już kolejne paragrafy art. 17 k.p.w., określając inne podmioty będące oskarżycielami publicznymi bądź mające takie uprawnienia, stanowią, iż: 1) w sprawach o wykroczenia przeciwko prawom pracownika oskarżycielem publicznym „jest inspektor pracy” (§ 2); 2) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują także „organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli pań- stwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym (miej- skim)” (§ 3); 3) Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, nadać w sprawach o wykroczenia uprawnienia oskarżyciela publicznego także in- nym podmiotom (§ 4), przy czym delegacja ta w szerokim zakresie została wykorzystana. W końcu, art. 18 § 1 k.p.w. przewiduje, że „W każdej spra- wie o wykroczenie wniosek o ukaranie może wnieść prokurator, stając się oskarżycielem publicznym”. Jak z tego wynika, ustawodawca w różny sposób określał podmioty będące oskarżycielami publicznymi w sprawach o wykroczenia (bądź ma- jącymi takie uprawnienia) – albo używając ogólnej nazwy instytucjonalnej: „Policja” i „straż gminna (miejska)”, albo wskazując na „organy administracji rządowej i samorządowej, organy kontroli państwowej i kontroli samorządu terytorialnego”, albo też wprost przyjmując, że oskarżycielami publicznymi są „inspektor pracy” lub „prokurator”. Przedstawiony sposób określania podmiotów będących oskarżycie- lami publicznymi umożliwia przyjęcie wniosku, że nie każdy „policjant – funkcjonariusz policji” z samej tylko racji wykonywanego zawodu może stać się oskarżycielem publicznym w sprawach o wykroczenia. Taki status w 8 kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia ustawodawca przewi- dział jedynie w odniesieniu do dwóch podmiotów: inspektora pracy i proku- ratora. To, że zgodnie z art. 17 § 1 k.p.w., oskarżycielem publicznym jest „Policja”, nie oznacza jednak, że jest nim każdy „policjant”. Dlatego też zgodzić należy się z powołanym już poglądem, wyrażonym w Komentarzu do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 2000, s. 121), iż jeżeli w konkretnej sprawie nie podejmuje czynności procesowych oskarżyciela publicznego sam organ Policji, to inni policjanci, jako działają- cy w jego imieniu, powinni dysponować stosownym upoważnieniem. Iden- tyczny pogląd wyrażony został jeszcze na gruncie uprzednio obowiązują- cego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U z 1971 r. Nr 12, poz. 116 ze zm.). Odpowiadający artykułowi 57 § 1 obecnego kodeksu art. 27 § 1 d. k.p.w., (po nowelizacji z 1998 r. – Dz. U. Nr 113, poz. 717) stanowił, że „Okarżycielem publicznym przed kolegium we wszystkich sprawach o wykroczenia jest Policja”. T. Staniszewski w Komentarzu do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 1999, s. 300) stwierdzał, że „oskarżycielem publicznym przed kolegium jest Policja jako instytucja; przed kolegium może więc występować organ uprawniony do tego w art. 6 ustawy o Policji (tj. komendant stosownej jednostki, funk- cjonariusz Policji, który posiada upoważnienie komendanta do występowa- nia przed kolegium); upoważnienie może mieć charakter ogólny (do wystę- powania w charakterze oskarżyciela publicznego we wszystkich sprawach) bądź szczególny (do występowania w wyżej wymienionej roli w konkretnej sprawie)”. Sąd Najwyższy w orzecznictwie kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia z 1971 r. nie dokonywał wykładni dotyczącej wzajemnego powiązania pojęć „oskarżyciel publiczny” – „Policja” – „policjant”. Niemniej jednak warto zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1993 r., w której, określając kompetencje 9 do zaskarżania wyroków sądów rejonowych, Sąd Najwyższy wprost posłu- giwał się pojęciem „organ Policji”: „w postępowaniu sądowym co do orze- czeń w sprawach o wykroczenia (rozdział 46 k.p.k.) organ Policji działający w charakterze oskarżyciela publicznego (art. 457 § 2 k.p.k.) nie ma upraw- nień do zaskarżania wyroku sądu rejonowego ...” (OSNKW 1993, z. 7-8, poz. 40). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy posługiwał się wielo- krotnie pojęciem „organy Policji”, mimo że udzielał odpowiedzi na pytanie prawne, w którym sąd pytał o „uprawnienia Policji”, a nie „ uprawnienia or- ganów Policji”. Pozostając w kręgu poprzednio obowiązującego kodeksu postępo- wania w sprawach o wykroczenia, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden element. Otóż, art. 20 § 1 tego kodeksu (po nowelizacji z 1998 r.) przewi- dywał, że „podstawę do wszczęcia postępowania stanowi wniosek o uka- ranie złożony na piśmie przez Policję, straż gminną (miejską) organ admi- nistracji rządowej (...)”. Brzmienie obecnie obowiązującego art. 57 § 1 k.p.w. zdecydowanie wyraźniej zaakcentowało ów „organ uprawniony” do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, co stanowi kolejny argument przemawiający za stanowiskiem, że to nie każdy „policjant” może być oskarżycielem publicznym, lecz tylko działający w imieniu Policji organ tej formacji bądź upoważniony przezeń funkcjonariusz. Za stanowiskiem tym przemawia także dalsza analiza przepisów ob- owiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy rozdziału 17, regulujące postępowanie mandatowe. W art. 95 § 1 k.p.w. stwierdzono, że „Postępo- wanie mandatowe prowadzi Policja (...)”, ale już w następnym paragrafie tego artykułu wskazano, że uprawnionymi do nakładania grzywny w drodze mandatu karnego są „policjanci”. Jeśliby to wszyscy „policjanci” mieli mieć uprawnienia i kompetencje „Policji” – jak postulował to prokurator – to roz- różnienie to nie znajdowałoby przekonującego uzasadnienia. Tymczasem 10 uzasadnienie to rysuje się w sposób dość oczywisty. Całość postępowania mandatowego prowadzi „Policja”, a „policjant” ma jedynie uprawnienie do nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego. Nie ma już jednak prawa do wystąpienia w wnioskiem do sądu o ukaranie sprawcy wykroczenia, gdyż to leży w kompetencji wyłącznie „organu, którego funkcjonariusz na- łożył grzywnę” – art. 99 k.p.w. Właśnie treść art. 99 k.p.w. (do którego traf- nie odwoływał się już Sąd Okręgowy) w zestawieniu z art. 95 k.p.w. wyraź- nie wskazuje, że w postępowaniu mandatowym to jedynie „organ Policji” uprawniony jest do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie. Jeżeli natomiast jedynie „organ Policji” jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o uka- ranie w ramach postępowania mandatowego, to nie ma przekonujących powodów, dla których w innych postępowaniach toczących się na podsta- wie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, krąg podmiotów uprawnionych do dokonania tej czynności miałby być zupełnie inny. Ponieważ to postępowanie mandatowe należy do najmniej złożonych (vide: art. 97 § 1 k.p.w.), stawianie w jego ramach wyższego standardu „złożenia” wniosku o ukaranie sprawcy wykroczenia, niż we wszelkich in- nych rodzajach postępowań, racjonalnego uzasadnienia nie znajduje. Przedstawianej argumentacji nie sprzeciwiają się przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta w art. 6 wyraźnie określa tere- nowe organy Policji, a w art. 6f oraz art. 6g określa reguły ścisłego podpo- rządkowania hierarchicznego zarówno terenowych organów Policji, jak i wszystkich policjantów. W imieniu „Policji”, jako jednolitej formacji, wystę- pują jej organy stosownego szczebla, a nie poszczególni „pracownicy”, a sytuacja ta jest taka sama, jak w przypadku praktycznie wszystkich wyod- rębnionych podmiotów życia społecznego. Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., jest właśnie wystąpieniem w imieniu „Policji”, jako tej jednolitej formacji, a zatem sku- tecznie może go złożyć jedynie terenowy organ Policji bądź upoważniony 11 przez ten organ policjant. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o Policji, do za- dań „Policji” należy wykonywanie m.in. czynności dochodzeniowo- śledczych, a nie do ogólnego zakresu kompetencji każdego policjanta, jaki przewidziały przepisy art. 15-17 tej ustawy. Komendant właściwej jednostki organizacyjnej Policji ustala dla niej regulamin (art. 7 ust. 4) i zgodnie z nim powierza policjantom określone zakresy obowiązków służbowych. Jeśli np. w ich ramach powierzone zostanie także sporządzanie wniosków o ukara- nie, to oczywiście będzie to należyte upoważnienie policjanta do działania jako oskarżyciel publiczny w rozumieniu art. 17 §1 i art. 57 § 1 k.p.w. Rzecz jasna, upoważnienia takiego właściwy organ Policji udzielić może indywi- dualnie w konkretnej sprawie. Na zakończenie niniejszych rozważań należy dodać, iż Sąd Okręgo- wy w uzasadnieniu swojego pytania wyraził w pełni zasadne wątpliwości co do rzeczywistego wystąpienia w sprawie ujemnej przesłanki procesowej. Ponieważ jest to kwestia uboczna i nie wymaga rozwinięcia, można jedynie zauważyć, że przecież o takiej ujemnej przesłance nie mogłoby być mowy, gdyby wniosek o ukaranie nie został w ogóle podpisany, jako że zastoso- wanie znajdowałby wówczas przepis art. 59 § 1 k.p.w. – tym bardziej zatem trudno akceptować umorzenie postępowania na podstawie art. 5 § 1 pkt 9 k.p.w. w sytuacji, gdy podpis złożony został, tyle że przez policjanta nie dysponującego wymaganym upoważnieniem (argumentum a maiori ad mi- nus). Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd Najwyższy uchwalił udzielić odpowiedzi jak na wstępie.