17.
Wyrok z dnia 20 stycznia 1994 r.
III ARN 5/94
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99), obowiązek
wydania decyzji o lokalizacji obejmuje inwestycje produkcyjne z wyłączeniem
zabudowy zagrodowej oraz wszystkie inwestycje usługowe i handlowe, real-
izowane przez osoby fizyczne.
Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Krzysztof Kolasiń-
ski, Janusz Łętowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Maria Tyszel (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz po rozpoznaniu w
dniu 20 stycznia 1994 r. sprawy ze skargi Włodzimierza S. na decyzję Kolegium
Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa b. z dnia 6 marca 1992
r. [...] i z dnia 1 grudnia 1992 r. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji
pawilonu usługowo-handlowego w rejonie skrzyżowania ulic ...w O. na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Admin-
istracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12 sierpnia 1992 r. i 15 lip-
ca 1993 r. [...] .
u c h y l i ł zaskarżone wyroki i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Katowicach do ponownego rozpoz-
nania.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 8 stycznia 1992 r. Prezydent Miasta O. odmówił, wnioskowi
Włodzimierza S., ustalenia lokalizacji zespołu pawilonów handlowo-usługowych w
rejonie skrzyżowania ulic: Konarskiego i Legionów w O., na działkach [...] ponieważ
teren ten jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przezna-
czony pod urządzenia komunikacyjne (stacje obsługi "Polmozbyt" z parkingiem).
Decyzja została oparta na art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.).
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że w tej samej sprawie
2
lokalizacyjnej Wiceprezydent Miasta postanowieniem z 3 grudnia 1990 r. zawiesił
postępowanie nie ze względu na niezgodność lokalizacji z planem przestrzennego
zagospodarowania lecz w przewidywaniu wydania nowej ustawy o gospodarce
gruntami. Podniósł również, że działki, o które chodzi, nie zostały wykorzystane na
cel określony w planie zagospodarowania oraz, że zaprojektowane przez niego
pawilony są zgodne z założeniami planistycznymi.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa b. decyzją
z dnia 6 marca 1992 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z
uzasadnieniem, że jest ono zgodne z aktualnym planem zagospodarowania
przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 kwiet-
nia 1990 r. opublikowaną w "Dzienniku Urzędowym" województwa bielskiego, [...] z
dnia 29 czerwca 1990 r.
Wnioskodawca w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego
zarzucił, że Kolegium Odwoławcze nie rozstrzygnęło jeszcze jego zażalenia na
decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 1990 r. o zawieszeniu postępowania w
sprawie lokalizacji oraz powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia 8
stycznia 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Kato-
wicach wyrokiem z dnia 12 sierpnia 1992 r. w sprawie [...] uchylił zaskarżoną decyzją
Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa b. z dnia 6
marca 1992 r. [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję prezydenta Miasta O. z dnia 8
stycznia 1992 r. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że inwestycja
realizowana przez osobę fizyczną musi być poprzedzona decyzją lokalizacyjną,
jeżeli jest to inwestycja produkcyjna, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej,
usługowej i handlowej. Skoro więc pawilony, które wnioskodawca zamierza
wykonać, mają służyć celom handlowo-usługowym, decyzja lokalizacyjna jest
zbędna. Dlatego też- zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało
wyjaśnić, czy pismo skarżącego z dnia 20 października 1990 r. mogłoby otrzymać - z
jego woli - charakter wniosku o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
W dniu 21 października 1992 r. została wydana - z upoważnienia Prezydenta
Miasta ponowna odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej na budowę pawilonu hand-
lowo-usługowego o jaką wniósł wnioskodawca we wskazaniu lokalizacyjnym z dnia
23 sierpnia 1990 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją
sejmiku Samorządowego województwa b. z dnia 1 grudnia 1992 r. [...]. Rozpatrujący
sprawę, wskutek skargi wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny w War-
szawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 15 lipca 1993 r. [...]
uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd orzekający wskazał,
że z uzasadnienia decyzji organu I instancji ponownie rozstrzygającego sprawę
3
wynika, że uznał on, iż pogląd Sądu Administracyjnego "oparty został na niewłaści-
wej interpretacji art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym..." i ponownie
odmówił wydania decyzji lokalizacyjnej z pominięciem art. 209 k.p.a. Sąd podkreślił
również, że skoro wyrok NSA z 12 sierpnia 1992 r. [...] jest prawomocny i nie został
wzruszony w trybie przewidzianym przepisami prawa procesowego, to wiąże on
zarówno sąd w sprawie, jak i organy administracji państwowej.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że do chwili wydania ostatecznej decyzji objętej
skargą nie zostało rozstrzygnięte zażalenie skarżącego z dnia 11 grudnia 1990 r. na
postanowienie wiceprezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 1990 r. o zawieszeniu
postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla lokalizacji zespołu
czterech pawilonów handlowych [...] a,"dopóki tego nie uczyniono nie było możliwe
wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy". Taka decyzja nie mogła zapaść,
jeżeli postanowienie o zawieszeniu było prawomocne a nie podjęto postępowania
odrębnym postanowieniem. Przede wszystkim jednak wyjaśnienia wymagała kwes-
tia, czy rzeczywiście zażalenie wnioskodawcy na postanowienie o zawieszeniu
postępowania wpłynęło do organu I instancji w terminie, a jeżeli tak, to należało
nadać mu bieg celem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej wnosił o uchylenie wyroków
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12
sierpnia 1992 r. [...] oraz z dnia 15 lipca 1993 r. [...] i przekazanie sprawy temu
Sądowi do ponownego rozpoznania zarzucając, że zostały wydane z rażącym naru-
szeniem prawa, w szczególności art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o
planowaniu przestrzennym oraz naruszenie interesu Rzeczpospolitej Polskiej.
Rozpoznając sprawę Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i Sąd Najwyższy w pełni podziela
przytoczone w jej uzasadnieniu argumenty wskazujące, że zaskarżone wyroki zos-
tały wydane z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o
planowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o
zmianie tej ustawy (Dz. U. Nr 24, poz. 166) poprzez błędną jego interpretację.
Art. 35 ust. 1 (obecnie art. 36) ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmie-
niu Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185 stanowił, że: ustaleniu lokalizacji podlegają in-
westycje jednostek gospodarki uspołecznionej oraz inwestycje przemysłowe,
usługowe i handlowe realizowane przez inne jednostki organizacyjne, a także in-
westycje kościołów innych związków wyznaniowych i ich osób prawnych. Ustawą z
dnia 13 lipca 1988 r. wprowadzono w tym przepisie zmianę poprzez nazwanie: in-
westycji "przemysłowych" - "produkcyjnymi" oraz dodanie słów: "z wyłączeniem
4
zabudowy zagrodowej". W jednolitym tekście tej ustawy ogłoszonym w Dzienniku
Ustaw z 1989 r., Nr 17, poz. 99, przepis ten oznaczony jako art. 36 ust. 1 otrzymał
brzmienie: "Lokalizacja inwestycji jednostki gospodarki uspołecznionej oraz inwesty-
cji produkcyjnej, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej, real-
izowanej przez inną jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną, a także inwestycji
sakralnych i kościelnych, realizowanych przez kościoły lub inne związki wyznaniowe
oraz ich osoby prawne [...]" Dokonana nowelizacja sprawiła, że brzmienie przepisu
jest niejasne. Sąd Najwyższy w pełni podziela analizę treści tego przepisu dokonaną
w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej. Prawidłowość tej wykładni, że obowiązkiem
ustalenia lokalizacji objęte są inwestycje produkcyjne z wyłączeniem zabudowy
zagrodowej, natomiast inwestycje usługowe i handlowe, realizowane m.in. przez
osoby fizyczne również wymagają - w myśl omawianego przepisu - ustalenia loka-
lizacji, potwierdza dosłowne brzmienie zmiany wprowadzonej ustawą z 13 lipca 1988
r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 24, poz. 166). Pkt 12 tej
ustawy brzmi: "w art. 35 ust. 1 wyraz "przemysłowej" zastępuje się wyrazami
"produkcyjnej, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej". Zakończenie wprowadzonej
zmiany średnikiem, a więc znakiem interpunkcji służącym do zaznaczenia od-
rębności członów zdania, oznacza oddzielenie części zdania zakończonej tym
znakiem od pozostałych części składających się na wyliczenie. Pominięcie średnika
w opublikowanym tekście jednolitym spowodowało trudności interpretacyjne całego
przepisu.
Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1993 r.
sygn. akt SA/Ka 105/93 zwrócił uwagę na to, że w myśl art. 209 k.p.a. ocena
wyrażona w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego wiąże w sprawie zarówno
ten sąd jak i organ administracji państwowej. Organ administracji państwowej
będący stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym był uprawniony do
złożenia podania, do organu uprawnionego, o wniesienie rewizji nadzwyczajnej,
natomiast zastosowana w niniejszej sprawie praktyka organu I instancji polegająca
na zignorowaniu art. 209 k.p.a. i wydaniu decyzji sprzecznej z treścią uzasadnienia
prawomocnego wyroku jest bezprawna i niedopuszczalna w państwie prawa.
Sąd Najwyższy podziela również pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej,
że zaskarżone wyroki naruszają interes Rzeczypospolitej Polskiej wynikający z
celów gospodarki terenami i planowania przestrzennego i z mocy powołanych prze-
pisów oraz z mocy art. 211 k.p.a. w związku z art. 421 § 2 i 422 § 2 k.p.c. orzekł jak
w sentencji wyroku.
========================================