Wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r.
III ARN 38/94
W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i
gminy niedopuszczalna jest zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze,
zezwalającą na lokalizację obiektów obsługi ruchu turystycznego i komunikacyjnego
przy wszystkich drogach publicznych w miejscach bliżej nie oznaczonych, bez
uwzględnienia obowiązujących zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych, nawet pod
warunkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji rządowej.
Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu
w dniu 23 czerwca 1994 r. sprawy ze skargi Wojewody T. na uchwałę Rady Miasta w N. z
dnia 30 września 1992 r. [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego
zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N., na skutek rewizji nadzwyczajnej
Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek
Zamiejscowy w Lublinie z dnia 17 grudnia 1993 r. [...],
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
W uchwale [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 30 września 1992 r. w sprawie zmiany
miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. (pkt II.4
załącznika nr 2) postanowiono, że: "Dopuszcza się lokalizację obiektów ruchu turystycznego
oraz komunikacji (motele, zajazdy turystyczne, parkingi przydrożne, stacje paliw, itp.) przy
wszystkich drogach publicznych. Warunkiem lokalizacji tych obiektów na podstawie ustaleń
ogólnych planu jest uzyskanie pozytywnych uzgodnień i warunków Okręgowej Dyrekcji
Dróg Publicznych w L., Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego oraz
Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przypadku sytuowania obiektów jak w pkt 3 i 4 na
gruntach użytkowanych rolniczo wymagane jest uzyskanie zgody właściwego organu
administracji rządowej na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze".
Powołana część uchwały Rady Miejskiej w N. została zaskarżona przez Wojewodę
T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zarzutami rażącego naruszenia art. 7 ustawy z
2
dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.)
oraz art. 18 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U.
z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), przez dopuszczenie lokalizacji inwestycji nierolniczych na
gruntach rolnych bez przeprowadzenia wymaganego postępowania w przedmiocie zgody
właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów. Wojewoda T. w swej skardze
wskazywał ponadto, że istotną wadliwością zaskarżonej uchwały jest brak konkretyzacji
terenów, które mogą być przeznaczone na wskazane inwestycje, co musi powodować
negatywne konsekwencje w realizowaniu takiego planu ale także osłabia prawa właścicieli
tych terenów.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia
17 grudnia 1993 r. [...] oddalił skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada
uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów już w toku
przygotowywania planu przestrzennego nie ma zastosowania do przedmiotowego przypadku,
w którym kwestionowana w skardze część opisowa planu (ogólny tekst planu) nie dotyczy
ściśle określonych terenów, czyli nie została skonkretyzowana w części graficznej (rysunku)
tego planu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała
odpowiada stanowisku Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, które zostało
wyrażone w oficjalnym opracowaniu tego Ministerstwa jako "Zalecony zakres ustaleń i tryb
aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania" oraz bezpośrednio, co do
przygotowywanego przedmiotowego planu przestrzennego, w piśmie z dnia 31 sierpnia 1992
r. [...] adresowanym do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T.
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej od w/w wyroku zarzucił rażące
naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i
leśnych w związku z przepisami art. 26, 27, 33 , 43 ust. 1 i art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984
r. o planowaniu przestrzennym oraz art. 3 Prawa budowlanego a także przepisów art. 17 ust. 3
w związku z art. 1 pkt 25 lit f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji
rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2
pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze
zm.). Według Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z przepisami art. 26 i 27 ustawy o
planowaniu przestrzennym, plan miejscowy (zarówno ogólny, jak i szczegółowy) powinien
zapewnić koordynację różnych czynników związanych z wykorzystaniem przestrzeni na cele
inwestycyjne, inne gospodarcze, społeczne itp. Trudno zapewnić tę koordynację nie znając,
przy opracowywaniu planu, przeznaczenia znacznej części terenów przewidzianych do
objęcia planem. W planie miejscowym, w którym generalnie dopuszcza się realizację różnych
obiektów obsługi ruchu turystycznego i komunikacji w bliżej nieokreślonych miejscach, z
jednym zastrzeżeniem, że ma to być przy drogach publicznych - praktycznie w ogóle nie
dokonuje się przeznaczenia terenów pod tego rodzaju budownictwo, a jedynie tworzy
3
możliwość wykorzystania terenów przy drogach publicznych pod wymienione budownictwo.
Zatem dopuszczenie lokalizowania różnego rodzaju inwestycji na terenach dobieranych nie
według kryteriów planowania przestrzennego (art. 1, art. 3, art. 5 ustawy o planowaniu
przestrzennym), lecz według zainteresowań inwestorów i akceptacji organów wskazanych w
treści ustaleń planu miejscowego, wyrażonej pod kątem ich zakresu właściwości, koliduje z
ustawowo określoną rolą i zasadami planów miejscowych. Ponadto Minister Sprawiedliwości
podkreślił, że plan miejscowy m.in. kształtuje treść prawa własności przez określenie jego
społeczno-gospodarczego przeznaczenia (art. 140 kodeksu cywilnego). Jest to aktualne
jedynie wtedy, gdy plan miejscowy swoimi powszechnie obowiązującymi na obszarze gminy
ustaleniami określa przeznaczenie danego terenu i warunki jego wykorzystania.
W konkluzji przedstawionych zarzutów Minister Sprawiedliwości wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zachowanie jak największego obszaru gruntów rolnych i leśnych, poprawa ich
wartości oraz pełne wykorzystanie dla potrzeb produkcji rolniczej i leśnej to wyraźnie
określony (w art. 1) cel regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie
gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). W tym celu ustawa określiła
obowiązujące zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz środki, które mają zabezpieczać
realizację tych zasad. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać - jak to stanowią
przepisy art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy - przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku
grunty o najniższej przydatności produkcyjnej i tylko w zakresie najmniejszych niezbędnych
rozmiarów. Ażeby powołane cele i zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych nie stawały się
jedynie postulatem, ustawa wprowadziła określone regulacje kompetencyjno-proceduralne.
Takie znaczenie ma przede wszystkim ustalenie, że przeznaczenia gruntów na cele
nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania
przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin (art. 7 ust. 7 pkt 1). Jest to zasada obowiązująca
wszystkie zamierzone inwestycje z dwoma tylko wyjątkami, o których mowa w art. 7 ust. 1
pkt 2 i 3 tj. co do lokalizacji inwestycji ustalonych przez naczelne organy administracji
państwowej i lokalizacji inwestycji związanych z poszukiwaniem lub zagospodarowaniem
złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. Oprócz odesłania do planów zagospodarowania
przestrzennego, które mogą być uchwalone z zachowaniem wymagań odrębnie określonych,
ustawa o ochronie gruntów rolnych stanowi, że podjęcie działań zmierzających do prze-
znaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody określonych organów
administracji rządowej (art. 7 ust. 2), której wyrażenie także wymaga zachowania określonej
procedury (art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8). Konieczność przeprowadzenia procedur, w ramach
4
których określone organy administrujące opiniują, wyrażają zgodę, wreszcie rozstrzygają o
zaistnieniu warunków na zmianę przeznaczenia gruntu jest z pewnością utrudnieniem
procesów inwestycyjnych. Jednakże przy interpretacji przepisów, które tu wchodzą w
rachubę, nie można zapominać, że są to w pełni przez ustawodawcę zamierzone
"utrudnienia". Stanowią one bowiem wprost o ustalonym mechaniźmie ochrony gruntów
rolnych i leśnych. Z takiego konfliktu pomiędzy dążeniem do usprawnienia inwestycji, od
którego zależy zdynamizowanie gospodarki z jednej strony, a warunkami kształtowania
gospodarki przestrzennej oraz skutecznej ochrony gruntów rolnych i leśnych z drugiej strony,
zdawali sobie sprawę autorzy rekomendowanego przez Ministerstwo Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa opracowania p.t. "Zalecany zakres ustaleń i tryb aktualizacji
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Chociaż ocena tego opracowania
wykraczałaby poza zakres niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że zawarte w nim
propozycje, pewnego uproszczenia procedury wprowadzenia zmian do planu miejscowego w
zakresie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, obwarowane są zastrzeżeniami o
wyjątkowości takich uproszczeń oraz, że granicę dopuszczalnych uproszczeń stwarza
obowiązujący stan prawny. Dotyczy to zwłaszcza wyrażonego na str. 12 omawianego
opracowania poglądu iż: "W szczególnych przypadkach można w treści planu wprowadzić
zapis o dopuszczeniu określonych sposobów użytkowania terenu, nie związanych z produkcją
rolną, pod warunkiem uzyskania przez inwestora indywidualnej zgody przed uzyskaniem
decyzji administracyjnej ... Zapisy takich ustaleń należy jednak traktować jako przejściowe do
czasu uzyskania kompleksowej zgody na zmianę użytkowania terenów rolnych jako
uzgodnienia planu miejscowego. Celem wprowadzenia takich zapisów do planu jest
umożliwienie działań w okresie przejściowym inwestorom, którzy zdeterminowani potrzebą
realizacji swoich interesów niesprzecznych z interesem ogólnym, mogą i chcą działać jak
najszybciej". W innym miejscu tego opracowania (str. 16) znajduje się zastrzeżenie, że
skutkiem uproszczeń procedury przygotowywania planu miejscowego mogłaby być
całkowicie chaotyczna zabudowa terenów w strefie rolno-osadniczej. Ażeby temu
przeciwdziałać należałoby - zdaniem autorów opracowania - zapis planu mówiący o
dopuszczalności zabudowy innej niż siedliskowa, precyzować np. przez ustalenie: " pasa o
określonej szerokości wzdłuż istniejących dróg".
Z uzasadnienia zaskarżonego rewizją nadzwyczajną wyroku wynika, że Naczelny
Sąd Administracyjny badanie zgodności z prawem kwestionowanego fragmentu ustaleń planu
miejscowego miasta i gminy N. ograniczył do stwierdzenia, że ustalenia te odpowiadają
aprobowanemu przez Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa poglądowi.
Niedostatek takiego uzasadnienia oceny co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały
Rady Miejskiej w N. jest szczególnie rażący przede wszystkim dlatego, że punktem
odniesienia swej oceny nie czyni Sąd Administracyjny samodzielnej interpretacji przepisów
prawa. Ponadto wadliwe jest odwołanie się do opracowania Ministerstwa Gospodarki
5
Przestrzennej i Budownictwa, skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę
wszystkich zastrzeżeń i warunków, od których autorzy przedmiotowego opracowania
uzależnili możliwość zastosowania uproszczeń w przygotowywaniu planu miejscowego. W
tym ostatnim kontekście należy zwrócić uwagę, że z ustaleń Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego nie wynika nic co by mogło wskazywać na to, że w sprawie niniejszej
chodziło o szczególny, wyjątkowy przypadek, uzasadniający zastosowanie uproszczonej
procedury określenia w planie miejscowym możliwości przeznaczenia określonych gruntów i
że zachodzą warunki niesprzeczności takiego uproszczenia z zasadami określonymi w
ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w ustawie o planowaniu przestrzennym. Co
więcej z lakonicznego ustalenia, iż: "wskazany zapis planu może znacznie utrudnić
lokalizację określonej inwestycji" gdyby ustalenie to było słuszne - wynikałaby oczywista
nieodpowiedniość zastosowanego uproszczenia do jego ratio, którym mogłyby być tylko pilne
potrzeby inwestycyjne. Trzeba także podnieść poruszone w powoływanym opracowaniu
Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zagadnienie zabezpieczenia przed
chaosem gospodarki przestrzennej i że z tego względu konieczne jest precyzowanie terenów,
które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze konkretnymi liniami rozgraniczającymi oraz
określonymi co do rozmiarów pasami gruntów. Tymczasem zaskarżony zapis planu
miejscowego stanowi o dopuszczeniu określonych budowlanych inwestycji nierolniczych na
bliżej nie określonych co do szerokości terenach, z jedynym i oczywiście niewystarczającym
ograniczeniem, że ma to mieć miejsce: "przy wszystkich drogach publicznych". Przy okazji
nie można nie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie próbował nawet wyjaśnić
przesłanek tak radykalnie niesprecyzowanego ustalenia przeznaczenia gruntów przy
wszystkich drogach publicznych miasta i gminy N. Czyżby istotnie, przy każdej drodze pu-
blicznej w tej gminie i w każdym miejscu tej drogi, budowanie obiektów ruchu turystycznego
było odpowiednie ze względu na rodzaj gruntów oraz znajdującą się tam i planowaną
infrastrukturę?
Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób
nie budzący wątpliwości, co przyznaje zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów
na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania
przestrzennego. Odpowiada to obowiązującemu modelowi podziału kompetencji organów
administracyjnych. Właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje
(rozstrzyga) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze
danej gminy i jeżeli uznaje, że określone tereny mają być przeznaczone na cele nierolnicze
lub nieleśne to powinien, dla wykonania swej kompetencji rozstrzygającej w przedmiocie
planu miejscowego, uzyskać w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów zgodę organów
właściwych według przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taki podział
kompetencji pomiędzy organami administrującymi powinien być przestrzegany nie tylko ze
6
względu na zasadnicze założenia powołanych ustaw ale także trzeba mieć na uwadze
przestrzeganie zasady określonej w art. 19 k.p.a., że organy administrujące przestrzegają z
urzędu swojej właściwości. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przestrzeganie przez
organy administrujące swej właściwości jest zasadniczym warunkiem porządku prawnego
(por. też art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Na tle wskazanych uregulowań prawnych zasadnicze
zastrzeżenia nasuwa wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że: "w
przypadku natomiast, jeżeli część opisowa planu nie odnosi się do terenów konkretnych a
więc indywidualnie wskazanych w rysunku planu, to dopuszczalne jest określenie w tekście
planu, iż możliwe jest realizowanie, tak jak w danym przypadku, zabudowy związanej z
obsługą ruchu turystycznego na terenach leżących przy drogach publicznych, pod warunkiem
wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej jeżeli zabudowa ta miałaby być realizowana
na takich gruntach". Zacytowane stanowisko nie zostało w żaden sposób uzasadnione.
Sprowadza się ono w istocie do ustanowienia wyjątku od obowiązującej zasady rozstrzygania
o przeznaczeniu terenów na cele nierolnicze w planie zagospodarowania przestrzennego,
chociaż obowiązujące przepisy nie stwarzają podstawy prawnej dla tak określonego wyjątku.
W każdym razie nie jest przekonywająca zawarta w cytowanej tezie zaskarżonego wyroku
sugestia, jakoby podstawę dla odstępstwa od reguł ustawowych stwarzała sama
nieodpowiedniość pomiędzy poszczególnymi częściami planu. Właściwy w sprawach planu
przestrzennego organ gminy nie może nie przestrzegać swych kompetencji (zadań) w ten
sposób, że w tekście planu ustali regułę nieadekwatną do rysunku planu i w ten sposób istotę
rozstrzygnięcia o zmianie przeznaczenia gruntu niejako przesunie na inny organ, którego
właściwość odnosi się do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a nie do
rozstrzygania w tym przedmiocie. Inaczej mówiąc, teza Naczelnego Sądu Administracyjnego,
która ujęta została w formułę zasady, stwarzałaby podstawę do uznawania, że zgodne z
prawem jest pozbywanie się przez organy gminy kompetencji i odpowiedzialności w zakresie
kształtowania gospodarki przestrzennej na rzecz innych organów. Jeżeli bowiem według
uchwały Rady Gminy bliżej nieokreślone tereny położone przy wszystkich drogach
publicznych mogą być przeznaczone pod określone budownictwo nierolnicze, pod warunkiem
uzyskania zgody przez właściwe organy na zmianę przeznaczenia gruntu, to w istocie rzeczy
nie gmina ale te inne organy decydowałyby o kształtowaniu terenów przy konkretnych
drogach i w określonym zakresie obszarowym.
Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy podzielił wyrażone w rewizji
nadzwyczajnej stanowisko Ministra Sprawiedliwości, gdyż zgodne jest ono z przepisami
kształtującymi podstawę rozstrzygnięcia sprawy ocenionymi kompleksowo w systemie
przepisów dotyczących planowania przestrzennego, ochrony gruntów rolnych i leśnych,
prawa budowlanego, podziału kompetencji w tych sprawach pomiędzy organami
administracji publicznej a także przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności.
7
Wobec zasadności podstawy i wniosku rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy
rozstrzygnął sprawę stosownie do art. 422 § 2 k.p.c. w związku z art. 210 k.p.a.
========================================