Wyrok z dnia 6 kwietnia 1995 r.
III ARN 10/95
1. Obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obo-
wiązującej określonego przepisu prawa (lub jego części) wobec jego sprzecz-
ności z Konstytucją, oznacza w istocie rzeczy stwierdzenie takiej sprzeczności
uchwał i orzeczeń sądów zawierających wykładnię zgodną wprawdzie z
przepisem uznanym następnie za niekonstytucyjny, lecz nie odpowiadającą treści
Konstytucji w takim jej rozumieniu, jakie Trybunał uznaje za właściwe.
2. Wniosek członków rodzin kombatantów lub ofiar represji z lat wojny i
okresu powojennego o przyznanie uprawnień przewidzianych w przepisach usta-
wy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących
ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) -
nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Kazimierz Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 6 kwietnia 1995 r. sprawy ze skargi Sabiny S. na decyzję Kierownika
Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 27 października
1993 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich po zmarłym
mężu Mieczysławie S., na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z
dnia 6 października 1994 r. [...]
1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok,
2) u c h y l i ł decyzję [...] z dnia 27 października 1993 r. Kierownika Urzędu do
Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych,
3) zasądził od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjo-
nowanych na rzecz Sabiny S. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów
postępowania sądowego.
U z a s a d n i e n i e
We wniosku skierowanym do Biura do Spraw Kombatantów Sabina S. domagała
się przyznania jej uprawnień przysługujących wdowie ofiary represji z lat wojny podając
w kwestionariuszu wypełnionym w imieniu zmarłego męża, że w lutym 1940 r. jako
dziecko został on wraz z rodziną deportowany do Autonomicznej Republiki Komi w
ZSRR, a następnie przesiedlony do Kazachstanu. Do Polski powrócił w kwietniu 1946 r.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zmarły w okresie od 27
października 1954 r. do 12 listopada 1973 r. był zatrudniony jako funkcjonariusz Milicji
Obywatelskiej w Komendzie Miejskiej i Powiatowej Milicji Obywatelskiej w Z.G. Zmarł 12
listopada 1973 r.
Decyzją z dnia 27 października 1993 r. [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kom-
batantów i Osób Represjonowanych odmówił Sabinie S. przyznania statusu prawnego
osoby uprawnionej do świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o
kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu
powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) powołując się na treść art. 21 ust. 2 pkt 4
lit. a powołanej ustawy i na wykładnię tego przepisu zawartą w uchwale powiększonego
składu Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. II UZP 7/91 uznając, a że
zamieszczony w tym przepisie zwrot "aparat bezpieczeństwa publicznego" oznacza
wszystkie jednostki organizacyjne resortu bezpieczeństwa publicznego, które z
formalnoprawnego punktu widzenia były określone jako służby bezpieczeństwa publicz-
nego, a zatem także i jednostki organizacyjne Milicji Obywatelskiej.
Skarga Sabiny S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Kierow-
nika Urzędu do Spraw Kombatantów zwraca uwagę, że zmarły mąż miał przydział
służbowy do tych struktur Milicji Obywatelskiej, których zadaniem było zwalczanie
przestępczości kryminalnej, nie należał do kategorii funkcjonariuszy milicji zaangażowa-
nych w tzw. "utrwalanie władzy ludowej", do końca służby posiadał zaledwie stopień
szeregowego.
Odpowiedź na skargę Urzędu do Spraw Kombatantów powtarza w rozwiniętej
postaci podstawowe argumenty decyzji odmownej, ograniczając się do przytoczenia
niektórych przesłanek zawartych w sentencji i uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego
z dnia 7 maja 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z
dnia 6 października 1994 r. [...] skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku powołał się
na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r. K. 15/93, uznającą za
sprzeczny z Konstytucją RP przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy kombatanckiej w
części w jakiej nie przyznaje on uprawnień kombatantów i osób represjonowanych
wnioskodawcom spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i
Informacji Wojskowej oraz na utratę mocy obowiązującej tego przepisu w takim
zakresie i w takim rozumieniu, który pozbawił uprawnień kombatanckich tych, którzy
pełnili służbę w innych jednostkach organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych nie
wykonujących jednak zadań związanych ze zwalczaniem organizacji
niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości
Rzeczypospolitej Polskiej. Obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie
mocy obowiązującej omawianego tu przepisu ustawy kombatanckiej ogłoszone zostało
w Dzienniku Ustaw nr 99 z 21 września 1994 r. pod poz. 482.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana zarówno samej wykładni
art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy kombatanckiej jak i wynikająca stąd konieczność zmiany
sposobu jego stosowania w praktyce przemawiałaby za tym, że zaskarżona decyzja
Urzędu do Spraw Kombatantów powinna ulec uchyleniu jako co najmniej
przedwczesna. Skarga jest jednak nieuzasadniona i musi być oddalona z innych
przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że przepisy ustawy z dnia
24 stycznia 1991 r. o kombatantach w ogóle nie mogły mieć zastosowania w sprawie
wszczętej wnioskiem Sabiny S., gdyż możliwość złożenia wniosku przez wdowę po
kombatancie lub innej osobie uprawnionej "...ograniczona jest ramami czasowymi obo-
wiązywania ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r....". Oznacza to - konkluduje Naczelny
Sąd Administracyjny, - że wdowy po kombatantach lub osobach represjonowanych
mogą wnosić własne wnioski o wszczęcie postępowania jedynie w sytuacji, gdy śmierć
ich małżonków nastąpiła po dniu 1 stycznia 1991 r. jako dacie wejścia w życie ustawy.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną
Minister Sprawiedliwości wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją
Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i przekazanie sprawy Kierownikowi tego
Urzędu do ponownego rozpoznania. Rewizja nadzwyczajna zwalcza obydwie podsta-
wowe przesłanki uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Co do pierwszej przesłanki re-
wizja nadzwyczajna powtarza twierdzenie, że także i po ogłoszeniu obwieszczenia Pre-
zesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. o utracie mocy obowią-
zującej art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy kombatanckiej, istnieje podstawa do przyjęcia,
że Mieczysław S. będąc zatrudniony w organach Milicji Obywatelskiej nie był osobą
"spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa", skoro do struktur
tych zalicza się także MO, zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Sądu Najwyższego z
dnia 7 maja 1992 r. Brak w sprawie ustaleń, czy Mieczysław S. jako funkcjonariusz MO
wykonywał "zadania związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób
działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej", nie ma
znaczenia prawnego w świetle wymienionego obwieszczenia Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego, gdyż okoliczność, czy ktoś wykonywał zadania związane ze
zwalczaniem organizacji niepodległościowych, czy też nie, może dotyczyć tylko osób
"spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa", a nie funkcjonariuszy
tych struktur, w tym także funkcjonariuszy MO. Rewizja nadzwyczajna odnosi się
krytycznie także i do drugiej przesłanki zawartej w zaskarżonym wyroku podając m.in.,
że w wyroku tym przyjęto błędną interpretację art. 34 ustawy kombatanckiej, uznając,
że [...] stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 1991 r. (daty wejścia w życie tej ustawy)
daje podstawę do uzyskania uprawnień tylko osobom, które nabyły je po 1 stycznia
1991 r. Tymczasem ustawa kombatancka wprawdzie obowiązuje od 1 stycznia 1991 r.,
ale dotyczy zdarzeń, które miały miejsce również przed tą datą. Błąd Sądu polega na
tym, że myli on stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 1991 r. ze stanem faktycznym
zaistniałym wcześniej, który dopiero od 1 stycznia 1991 r. daje ustawowe przesłanki do
uzyskania uprawnień kombatanckich. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o kombatantach
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdza
uprawnienia wdowom, które udokumentują uprawnienia zmarłego męża zarówno przed
1 stycznia 1991 r., jak i po tej dacie, gdyż brak jest w ustawie przepisu ograniczającego
czasowo zgłaszanie wniosków przez wdowy. Ze sformułowań art. 21 ust. 1 i art. 22 ust.
1 i 2 ustawy wynika, że decyzje Kierownika Urzędu mają charakter deklaratoryjny, bo-
wiem potwierdzają tylko konkretne fakty, zaistniałe przed, jak i po 1 stycznia 1991 r.
wywołujące skutki prawne przewidziane tą ustawą.
Oceniając zarzuty rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy uważa, że pierwszy z
nich jest oczywiście bezpodstawny. Rewizja nadzwyczajna nie podejmuje w ogóle próby
wyjaśnienia znaczenia prawnego obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 9 września 1994 r. o utracie mocy obowiązującej art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy
kombatanckiej i zakresu wywołanych przez to obwieszczenie skutków prawnych m.in.
dla wykładni i praktyki stosowania tych przepisów. Obwieszczenie to stanowi realizację
obowiązku prawnego wynikającego z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U z 1991 r., Nr 109, poz. 470)
nakazującego ogłoszenie w organie publikacyjnym orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej aktu ustawodawczego bądź o jego
zawieszeniu. Granice kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny w stosunku
do aktów prawnych poddanych tej kontroli, art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. od-
nosi bądź do całego aktu ustawodawczego bądź do poszczególnych przepisów. Sądzić
należy - aczkolwiek wniosek taki nie ma bezpośredniego potwierdzenia w przepisach
określających ustrój i kompetencje Trybunału Konstytucyjnego - że granice tej kontroli
mogą być ograniczone także do określonej, autonomicznej pod względem treści, części
wybranego przepisu prawa, co ze zrozumiałych względów może mieć miejsce jednak
tylko w stosunku do przepisów o złożonej, wielowarstwowej strukturze. Do kategorii
takich przepisów nie można jednak zaliczyć art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o
kombatantach skoro jego treść sprowadza się w istocie rzeczy do zdania
oznajmiającego, iż uprawnienia przewidziane w ustawie nie przysługują m.in. tym którzy
zatrudnieni byli w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub w informacji wojskowej.
Przepis ten, wbrew sugestii wynikającej z treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 15 lutego 1994 r. nie daje podstaw do dychotomicznego podziału tej normy na
dwie równorzędne części, w której jedna pozbawia uprawnień kombatanckich osoby
zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego, a druga nie przyznaje tych
uprawnień także i innym osobom spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa, Służby
Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, które były wprawdzie zatrudnione w milicji, lecz
nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i
osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Otwarta jest zatem kwestia jakie znaczenie prawne i jakie skutki wywołało
obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. o utracie
mocy obowiązującej art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy kombatanckiej "w części, w jakiej
nie przyznaje uprawnień....osobom spoza struktur" wyżej wymienionych. Wszak nie
przyznanie tych uprawnień (tzn. w istocie rzeczy ich pozbawienie) nie wynika wprost z
treści powołanego przepisu prawa, lecz jest następstwem ukształtowanej praktyki
orzeczniczej Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a także
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W tym
kontekście orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio kojarzy się z wykładnią
określenia "aparat bezpieczeństwa publicznego" zawartą w pkt 1 uchwały
powiększonego składu Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. Nasuwa się zatem
przypuszczenie, że główną intencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15
lutego 1994 r. było dążenie do zmiany społecznej praktyki stosowania art. 21 ust. 2 pkt
4 lit. a ustawy kombatanckiej, którą Trybunał ten uznał w ten sposób za sprzeczną z
Konstytucją. Tego rodzaju skutki prawne orzeczenia Trybunału wykraczają poza
następstwa orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, które bądź wynikają wprost z
treści art. 31 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. bądź z uchwał Trybunału wyjaśniających
te następstwa, a w szczególności z uchwały pełnego składu Trybunału z dnia 20
października 1993 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 481) stwierdzającej, że orzeczenie Trybunału
nie rozpatrzone przez Sejm w ustalonym terminie, powoduje utratę mocy obowiązującej
ustawy (także wybranych przepisów lub ich części) z dniem ogłoszenia w Dzienniku
Ustaw obwieszczenia Prezesa Trybunału. Przepisy prawa nie określają zatem
jednoznacznie ani wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznającego określony
akt ustawodawczy za sprzeczny z Konstytucją na wcześniejszą wykładnię przepisów
tego aktu dokonywaną zwłaszcza przez organy korzystające ustawowo z
zagwarantowanego prawa do niezawisłości w orzekaniu ani wpływu obwieszczenia
Prezesa Trybunału o utracie mocy obowiązującej wybranego przepisu prawa na takąż
wykładnię. Wykładnia jest procesem intelektualnym podjętym dla ustalenia treści
przepisu prawa, jego zakresu, skutków, kręgu osób uprawnionych lub zobowiązanych
itp. Jej "byt prawny" jest niezależny od okresu obowiązywania ustawy, zmian w jej
treści, sposobach tłumaczenia i stosowania itd. Porządek prawny ukształtowany pod
wpływem konstytucyjnej zasady państwa prawnego, do przestrzegania której powołany
został m.in. Trybunał Konstytucyjny, nakazuje jednak uznać, że obwieszczenie Prezesa
Trybunału o utracie mocy obowiązującej określonego przepisu prawa (lub jego części)
wobec jego sprzeczności z Konstytucją oznacza w istocie rzeczy także stwierdzenie
takiej sprzeczności uchwał i orzeczeń sądów zawierających wykładnię zgodną
wprawdzie z przepisem uznanym następnie "za niekonstytucyjny" lecz nie
odpowiadającą treści tej Konstytucji w takim jej rozumieniu, które Trybunał uznaje za
właściwe. Bezpodstawnie zatem rewizja nadzwyczajna powołuje się na wykładnię art.
21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy kombatanckiej wynikającą z pkt 1 uchwały powiększonego
składu Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. II UZP 7/91.
Uzasadniony jest natomiast drugi zarzut rewizji nadzwyczajnej Ministra Spra-
wiedliwości. Dotyczy on w istocie rzeczy czasowych aspektów obowiązywania ustawy z
dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Aspekt ten może być rozpatrywany co
najmniej na kilku płaszczyznach, a w szczególności:
1. jako data wejścia w życie ustawy (art. 34),
2. jako okres historyczny, w kontekście którego rozpatrywane i oceniane jest zachowa-
nie się osób ubiegających się o uprawnienia kombatanckie lub osób represjonowanych,
3. jako okres, w którym osoba wymieniona w pkt 2 posiada lub posiadała obywatelstwo
polskie (art. 21 ust. 1),
4. jako okres życia samych kombatantów lub osób uprawnionych bądź pozostałych po
nich członków rodzin (art. 21 ust. 1).
Ze względu na kontekst niniejszej sprawy, przedmiotem zainteresowania Sądu
Najwyższego jest ten czwarty czasowy aspekt obowiązywania ustawy. Uprawnienia
członków rodzin mają charakter wtórny (lub zależny) w tym m.in. znaczeniu, że warun-
kiem ich przyznania jest pozytywne stwierdzenie przez właściwy organ i we właściwym
trybie, że ten, z którego działalnością lub z indywidualnym losem wiążą oni swe
uprawnienie, miał lub mógł mieć status prawny kombatanta lub osoby represjonowanej
w rozumieniu przepisów ustawy. Uprawnienia członków rodziny osoby, której
uprawnienia zostały stwierdzone w sposób wymagany przez przepisy ustawy z dnia 24
stycznia 1991 r. są oczywiste i nie wymagają żadnego dodatkowego uzasadnienia.
Natomiast w stosunku do tych, którzy zmarli przed tą datą, Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny w uzasadnieniu swego orzeczenia przyjmuje, że członkowie ich rodzin
mogą składać własne wnioski, jedynie w sytuacji, gdy śmierć ich małżonków nastąpiła
po dniu 1 stycznia 1991 r. jako dacie wejścia w życie ustawy. Sąd Najwyższy uważa, że
wykładnia taka nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy ale ponadto jest oczywiście
sprzeczna z głównym jej celem wyrażonym w preambule. Ograniczenia czasowe do
złożenia wniosku o wszczęcie postępowania uregulowanego przepisami prawa
administracyjnego mogą wynikać jedynie z przepisów ustawy. Ustawa z dnia 24
stycznia 1991 r. ograniczeń takich nie zawiera, a ponadto nie jest dopuszczalne
stosowanie w rozpatrywanym wypadku przepisów prawa cywilnego o przedawnieniu,
skoro uprawnienia wynikające z przepisów tej ustawy nie należą do kategorii praw cy-
wilnych, nawet w tych wypadkach gdy posiadają określoną wartość majątkową wy-
mierną w pieniądzu. Wniosek wynikający z dotychczasowych rozważań ma jednak
bardziej ważkie uzasadnienie. Twierdzenie, że wdowy po kombatantach i innych oso-
bach mogą składać wnioski o przyznanie uprawnień jedynie w sytuacji, gdy śmierć mał-
żonka nastąpiła po dniu 1 stycznia 1991 r. pozbawiałoby tych uprawnień znaczne grono
osób, których status prawny i społeczny jako członków rodzin kombatantów lub ofiar
represji lat wojny i okresu powojennego jest oczywisty, gdyż geneza ich uprawnień
wynika właśnie ze śmierci członka rodziny w walce zbrojnej o suwerenność i nie-
podległość Rzeczypospolitej, pozostaje w związku z pobytem w więzieniach, obozach
koncentracyjnych, więzieniach i łagrach ZSRR, z przymusową deportacją lub zesłaniem
itp. Zakwestionowanie uprawnień tych osób stanowiłoby swoiste zaprzeczenie
głównego celu ustawy kombatanckiej, będącej ustawodawczym wyrazem troski
państwa o kombatantów i osoby represjonowane oraz pozostałych po nich członkach
ich rodzin. Ustawa ta z uwagi na jej szczególny charakter musi mieć charakter
retroaktywny, także i w tym szczególnym aspekcie, o którym mowa w niniejszym
uzasadnieniu.
Uprawnienia członków rodzin kombatantów i ofiar represji są - jak już wyżej
wspomniano - zależne od potwierdzenia w stosunku do zmarłych już członków rodzin
ich działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo faktów o których mowa w art.
4 ustawy. Ta zależność musi być udowodniona. Oczywiście zasady postępowania
dowodowego w każdym indywidualnym wypadku muszą być dostosowane do jego
szczególnych okoliczności. W niektórych wypadkach np. w odniesieniu do członków
rodzin ofiar które zmarły w obozie koncentracyjnym lub zginęły w okresie masowych
mordów obywateli polskich w okolicznościach historycznie znanych, udowodnienie tej
zależności staje się nawet bezprzedmiotowe. W rozpatrywanym wypadku Urząd do
Spraw Kombatantów całkowicie pominął okoliczności deportacji Mieczysława S. wraz z
jego rodziną do ZSRR. Niezależnie od trudności jakie nastręczyć może zbadanie
obecnie przyczyn i okoliczności tej deportacji Urząd do Spraw Kombatantów jest
zobowiązany do wzięcia pod rozwagę, czy wnioskodawczyni może być uznana za
członka rodziny osoby będącej ofiarą represji w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy
kombatanckiej.
Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok Naczel-
nego Sądu Administracyjnego oraz poprzedzającą go decyzję Kierownika Urzędu do
Spraw Kombatantów z dnia 27 października 1993 r. jako wydaną z naruszeniem
przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego (art.
207 § 2 pkt 1 i 3 k.p.a.).
========================================