Postanowienie Ts 120/11

POSTANOWIENIE z dnia 30 listopada 2011 r. Sygn. akt Ts 120/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar – przewodniczący Mirosław Granat – sprawozdawca Piotr Tuleja, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Marka J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PKS Tysovia w Tychach, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej Marka J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PKS Tysovia w Tychach (dalej: skarżący), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 kwietnia 2011 r. (data nadania), zarzucono niezgodność: (1) art. 50 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.: dalej: u.t.d.) – w zakresie, w jakim organy Inspekcji Transportu Drogowego w toku przeprowadzania kontroli i dokonywania ustaleń zwolnione są ze stosowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji; (2) art. 92a ust. 2 u.t.d. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji; (3) art. 93 ust. 1 u.t.d. z art. 2, art. 7, art. 32 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji; (4) art. 93 ust. 3 u.t.d. z art. 2, art. 32 art. 45 ust. 1 oraz art. 46 Konstytucji; (5) art. 94 ust. 1 u.t.d. – w zakresie, w jakim nie wskazuje celu, na który mają być przeznaczone środki zebrane wskutek nałożenia kary wskazanej ustawą – z art. 2, art. 82 oraz art. 84 Konstytucji; (6) załącznika do u.t.d. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji; (7) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, ze zm.; dalej: u.c.p.k.) – w części obejmującej słowa „zatrudnionych na podstawie stosunku pracy” – z art. 2, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji; (8) art. 5 u.c.p.k. – w części obejmującej słowa „zatrudnionych na podstawie stosunku pracy” – z art. 2, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi, poza przytoczeniem treści części przepisów Konstytucji powołanych jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie, poprzestano na powtórzeniu argumentacji z pism procesowych wnoszonych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (poprzedzających wniesienie niniejszej skargi konstytucyjnej), krytykującej zapadłe wobec skarżącego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 5 lipca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie to było argumentowane niespełnieniem następujących przesłanek dopuszczalności skargi: (1) niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wskazania konstytucyjnych wolności lub praw naruszonych przez przepisy stanowiące przedmiot skargi (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK); (2) nieuzasadnieniem postawionych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów u.t.d. oraz u.c.p.k. (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK), gdyż skarżący ograniczył się wyłącznie do polemiki z zapadłymi wobec niego rozstrzygnięciami organów oraz sądów administracyjnych; (3) niewłaściwym powołaniem wzorców konstytucyjnych, gdyż art. 2 i art. 32 Konstytucji nie są samoistnymi źródłami praw podmiotowych jednostki, a przez to nie mogą stanowić samoistnej podstawy kontroli w sprawach skargowych, albowiem przepisy te wyznaczają jedynie standardy kreowania przez prawodawcę wolności i praw, z kolei art. 7 Konstytucji nie kreuje po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż stanowi przepis o charakterze ustrojowym i dotyczy zasady legalizmu w działaniach władz publicznych, zaś art. 42 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46, art. 64 ust. 2, art. 82 oraz art. 84 Konstytucji nie stanowiły in casu adekwatnych wzorców kontroli, ponieważ prawa i wolności statuowane przez te przepisy pozostają bez jakiegokolwiek związku z zaskarżonymi uregulowaniami u.t.d. oraz u.c.p.k.. Odpis powyższego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 12 lipca 2011 r. Pismem procesowym, sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 18 lipca 2011 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na wyżej wymienione postanowienie, dowodząc nieprawidłowości rozważań w nim zawartych. Podniósł on, że samoistnymi wzorcami kontroli w rozpatrywanej sprawie mogą być art. 2 i art. 32 Konstytucji, co przemawiać ma za prawidłowością skargi w tym zakresie; z kolei postanowienia art. 2, art. 7, art. 42 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowią adekwatne wzorce kontroli w sprawie. Ponadto, według skarżącego, art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (nieprawidłowo w zażaleniu określony jako „art. 47 ust. 3”) zobowiązuje podmiot wnoszący skargę konstytucyjną wyłącznie do dokładnego przedstawienia stanu faktycznego w jej uzasadnieniu, co – w domyśle – zwalniać ma skarżącego (w jego mniemaniu) z przedstawienia stosownej argumentacji na poparcie stawianych w petitum skargi zarzutów. W zażaleniu podniesiono także, iż zgodnie z art. 394 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 20 ustawy o TK „pismo procesowe ma być zwięzłe, krótkie i konkretnie opisywać przedmiot postępowania”, a „obfitość wywodów uzasadnienia pisma procesowego nie stanowi braku formalnego”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś argumenty podniesione w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie. Odniesienie się do treści poszczególnych zarzutów musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Stąd należy przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. Niezwykle istotną kwestią jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu „w sprawie nienadania dalszego biegu” skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Zażalenie w żadnej mierze nie może więc być wykorzystywane dla formułowania ocen, postulatów i polemik z Trybunałem. Takie postępowanie musi zostać każdorazowo ocenione jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia. Przystępując do oceny rozpatrywanego zażalenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w znacznej części zawiera wywody, których treścią jest jedynie nieznajdująca oparcia w przepisach prawa polemika z Trybunałem Konstytucyjnym, bez przytaczania nowych okoliczności, które mogłyby podważyć negatywną ocenę formalnej strony skargi konstytucyjnej. W odniesieniu do zagadnienia wzorców kontrolni w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną należy stwierdzić, że istotą ochrony przewidzianej w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest eliminacja z systemu prawnego przepisów (norm prawnych), które w procesie stosowania prawa – z uwagi na wadliwą treść – skutkują naruszeniem podmiotowych praw skarżącego. Wniosek taki wynika ponad wszelką wątpliwość z treści art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej, stanowiącego o „prawach naruszonych” oraz o „prawach określonych w Konstytucji”. Powołane przez skarżącego art. 2 i art. 32 Konstytucji nie są źródłem samodzielnych praw podmiotowych, wyznaczają jedynie standard kreowania prawa. Jeśli więc skarga konstytucyjna nie zawiera połączenia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa z konstytucyjnym prawem podmiotowym, to nie spełnia warunków formalnych jej dopuszczalności. Z kolei art. 7 ustawy zasadniczej dotyczy zasady legalizmu w działaniach władz publicznych, a przez to nie kreuje po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych (gdyż nie jest do nich adresowany). Zasadnie więc uznano, że skarga konstytucyjna w zakresie odnoszącym się do wskazanych przepisów Konstytucji jako wzorców kontroli jest niedopuszczalna. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już co do zasadności poddawania kontroli kar administracyjnych nakładanych na przedsiębiorców transportowych z punktu widzenia zasad płynących z tego postanowienia ustawy zasadniczej. W wyroku z 31 marca 2008 r. o sygn. SK 75/06 (OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30) stwierdzono: „Należy podkreślić, że wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-3 u.t.d., niezależnie od tego, czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Natomiast przewoźnikiem w rozumieniu ustawy jest tylko ta osoba, która wykonuje transport drogowy na podstawie stosownego administracyjnego uprawnienia. Z tego powodu w art. 92 ust. 1 u.t.d. posłużono się szerokim terminem »wykonujący transport drogowy«, ażeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową, naruszają prawo – zarówno te, które są uprawnionymi przewoźnikami, jak i te, które tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym lub przewozów na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym”. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że „działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom. Wyrazem tego jest art. 5 ust. 1 u.t.d. stanowiący, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, która jest udzielana przedsiębiorcy, jeżeli: spełnia on wymogi dobrej reputacji; przynajmniej jedna z osób zarządzających przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w przedsiębiorstwie transportem drogowym legitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych; przedsiębiorca ma sytuację finansową zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, określoną dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem w oznaczonej wysokości; przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach u.t.d., przepisach ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższe regulacje zmierzają do „wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia”. Dlatego kara pieniężna określona w u.t.d. „nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego”. Jest więc „zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych (…), w tym przypadku – zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Stanowi zatem przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną”. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „funkcja represyjna nie jest zasadniczym celem” przepisów karnych u.t.d.: „Kara pieniężna wprowadzona przez ten przepis nie sprowadza się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie fundamentalnych zasad współżycia ludzi w społeczeństwie (…), ale ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Z tego względu kara ta nie mieści się w systemie prawa karnego i nie może być objęta konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Konsekwencją sformułowania przez Trybunał takiej konstatacji jest nieadekwatność w niniejszej sprawie wzorca określonego w art. 42 Konstytucji”. Przedstawiona, wyczerpująca wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zachowuje w pełni aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Trafna więc była odmowa nadania skardze dalszego biegu w zakresie odnoszącym się do art. 42 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli. Odnośnie zaś do kwestii nieadekwatności art. 45 ust. 1, art. 46, art. 64 ust. 2, art. 82 oraz art. 84 Konstytucji jako wzorców kontroli w sprawie skarżący w ogóle się nie wypowiedział. W dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w postanowieniu z 5 lipca 2011 r. w sposób prawidłowy przyjęto, iż skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów u.t.d. oraz u.c.p.k. Trybunał zwraca w tym miejscu uwagę skarżącemu, że zawarte w zażaleniu (notabene sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego) twierdzenie, jakoby art. 394 § 3 k.p.c. odnosił się do wszystkich pism procesowych (w domyśle: skarżący mógł poprzestać w uzasadnieniu skargi na postawieniu zarzutu niekonstytucyjności, przywołaniu treści przepisów Konstytucji i przedstawieniu stanu faktycznego), w sposób oczywisty mija się z prawdą. Po pierwsze – dyspozycja zawarta w tym przepisie traktuje wyłącznie o środku odwoławczym, jakim jest zażalenie w rozumieniu art. 394 § 1 k.p.c., czyli wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Po drugie – treść art. 394 § 3 k.p.c. bynajmniej nie oznacza (jak sugeruje zażalenie) zwolnienia uczestnika postępowania przed TK z jurydycznego uzasadnienia stawianych zarzutów i nie dozwala na ograniczenie się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego leżącego u podstaw wniesienia skargi i bezrefleksyjnego przywoływania treści przepisów Konstytucji. Po trzecie – art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK wprost nakłada na skarżącego obowiązek uzasadnienia postawionych zarzutów wraz z powołaniem dowodów na ich poparcie. Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił nie uwzględnić zażalenia.