Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.
III ARN 7/94
Wobec wynikającego z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązku
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części poprzedniemu
właścicielowi lub jego następcy prawnemu na jego wniosek, jeżeli
stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie
jest dopuszczalna późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy
użyciu takich zwrotów o charakterze ogólnym, że możliwe byłoby
dowolne jego rozumienie.
Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski (sprawozdawca),
Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-
Adamowicz, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora Janiny Antosiewicz, po
rozpoznaniu w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Haliny K. na decyzję
Wojewody Koszalińskiego z dnia 30 listopada 1992 r. [...]
w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 czerwca
1993 r.
u c h y l i ł zaskarżony wyrok; u c h y l i ł decyzję Wojewody Koszali-
ńskiego z dnia 30 listopada 1992 r. [...]
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 21 stycznia 1994 r. rewizję
nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 czerwca 1993 r. [...],
wydanego w sprawie ze skargi Haliny K. na decyzję Wojewody
Koszalińskiego z dnia 30 listopada 1992 r. [...] w przedmiocie zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości. Powyższemu wyrokowi zarzucił rażące
naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r.,
Nr 30, poz. 127) oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił skargę Haliny K. na decyzję
Wojewody Koszalińskiego utrzymującą w mocy decyzję kierownika Urzędu
Rejonowego w K. z dnia 21 października 1992 r., którą odmówiono zwrotu
wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości.
Nieruchomość ta położona jest w K. [...]. Miejscowy plan zagospo-
darowania przestrzennego przewiduje - także obecnie - na tej nierucho-
mości zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności z usługami i strefą
szkolnictwa oraz ogólnomiejskie usługi kultury.
W tej sytuacji, zdaniem organów obu instancji i składu orzekającego
Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieruchomość nie zmieniła swego
przeznaczenia i nie stała się zbędna na cel określony w decyzji
wywłaszczeniowej.
Sąd nadto podkreślił trudności z realizacją tego rodzaju inwestycji
oraz niemożność przywrócenia nieruchomości jej pierwotnego - rolniczego -
charakteru.
Zdaniem rewidującego, z tym poglądem nie sposób się zgodzić, tym
bardziej, że odbiega on od ukształtowanej już od wielu lat linii orzecznictwa
w tego rodzaju sprawach. Zgodnie z poglądem Ministra Sprawiedliwości
przeznaczenie nieruchomości w planach zagospodarowania
przestrzennego na określony cel nie stanowi jeszcze przesłanki do
orzekania o jej wywłaszczeniu i w związku z tym nie może stanowić
samoistnej podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Podstawowym dowodem dla uznania, że nieruchomość jest niezbędna na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może być tylko decyzja o ustaleniu
lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12
lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r.,
Nr 17, poz. 99). Dopiero taka decyzja konkretyzuje zadania planowe nie
tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie (por. wyrok z 2 marca
1987 r. IV SA 970/86, ONSA 1987 z. 1 poz. 21 i wiele innych). Takiej
decyzji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie było.
Stwierdzenie, że - mimo to - jest ona niezbędna na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, co stanowiło przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości
jej byłemu właścicielowi, rażąco narusza art. 69 ust. 1 cyt. ustawy.
Przepis ten miał na celu przywrócenie prawa własności byłym
właścicielom w sytuacjach, w których - jak się okazało - wywłaszczenie nie
było potrzebne. Minister Sprawiedliwości wywodzi, iż rozpatrywana sprawa
jest dobitnym przykładem pochopnego działania organów
administracyjnych, które przez 15 lat nie potrafiły właściwie zagospoda-
rować odebranej skarżącej nieruchomości. Bliżej niesprecyzowane
zapewnienie Wiceprezydenta Miasta K., że "w najbliższych latach nastąpić
ma rozpoczęcie realizacji zadań określonych w planie [...]", nie zmienia
faktu, że wywłaszczenie nieruchomości, stanowiącej najdalej idącą
ingerencję w prawo własności, było co najmniej przedwczesne. Wedle
poglądu rewidującego odmowę zwrotu nieruchomości należy w tych
warunkach uznać nie tylko za naruszenie wynikającego z art. 69 cyt. ustawy
prawa byłego właściciela do odzyskania nieruchomości, lecz także - w
państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska - za naruszenie
interesu tego Państwa, w którym ochrona prawa własności ma rangę
konstytucyjną (art. 7 Konstytucji).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizję nadzwyczajną należy uznać za uzasadnioną, a argumenty w
niej zawarte - za przekonywające . Trafnie powołuje się rewidujący na
argumenty płynące z przepisu art. 7 Konstytucji, którym to przepisem
zagwarantowano ochronę własności osobistej obywateli, wprowadzając
równocześnie zasadę, iż wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko w interesie
publicznym i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z poglądem Sądu
Najwyższego wyrażonym w sprawie III ARN 33/93, w razie wątpliwości co
do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej
jego wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w
Konstytucji. Zgodnie zatem z tymi zasadami, przepis art. 69 ust. 1
powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości powinien być traktowany jako ustalający ogólną zasadę
powinności zwrotu niegdyś wywłaszczonych, a do dziś nie
zagospodarowanych nieruchomości. Wskazuje na to wyraźnie
kategoryczny zwrot "nieruchomość wywłaszczona [...] podlega zwrotowi".
Nie podlega zaś zwrotowi tylko wówczas, gdy jest w dalszym ciągu
niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że
możliwość manewrowania przez administrację określaniem tego celu, jego
ogólnikowość lub zmienność nie byłaby zgodna z wyraźnymi intencjami
ustawodawcy. Należy tu również uwzględnić wnioski płynące ze stanowiska
Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 49/93, w której wyraźnie stwierdzono,
iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno
pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem
indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku działający organ ma
obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić,
że bezwzględnie wymaga on ograniczenia uprawnień indywidualnych
obywateli, a już szczególnie wówczas, gdy sprawa dotyczy chronionego
przez Konstytucję prawa własności.
W świetle powyższych zasad zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie może być utrzymany w mocy. Nieruchomość, której
zwrotu odmówiła skarżącej lokalna administracja, nie została wykorzystana
przez kilkanaście lat. Plany jej zagospodarowania można - w świetle
materiału zawartego w aktach sprawy - uznać za mało konkretne, przyszłe i
niepewne. Argument zawarty w oświadczeniu pełnomocnika Wojewody
Koszalińskiego złożonym na rozprawie (również w aktach sprawy), iż
przesłanka "zbędności", jako ocenna, nie może być przedmiotem rewizji
nadzwyczajnej, nie jest przekonywający. W świetle wskazanych wyżej
przepisów prawa i zasad ustalonych w orzecznictwie obowiązkiem
administracji jest pozytywne i przekonujące udowodnienie, iż wywłaszczona
nieruchomość jest w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji
celów publicznych. Okoliczność ta podlega rygorystycznej kontroli sądowej.
Jeśli zaś taki dowód nie będzie przeprowadzony (co właśnie ma miejsce w
niniejszej sprawie), lub zostanie uznany przez sąd za nieprzekonujący,
wówczas zgodnie z zasadą przepisu art. 69 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy
o gospodarce gruntami, odpowiednia nieruchomość po prostu podlega
zwrotowi. Dyskutowane być mogą natomiast szczegółowe warunki tego
zwrotu.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy na zasadzie art. 422 § 1 k.p.c. orzekł,
jak w sentencji.
========================================