18.
Wyrok z dnia 24 lutego 1994 r.
III ARN 3/94
1. Gminy odpowiadają po dniu 27 maja 1990 r. za zobowiązania byłych
rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia pod-
stawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i
kompetencjami wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.).
2. Pozostałe, niezaspokojone do dnia 27 maja 1990 r. zobowiązania
Skarbu Państwa obciążają organy administracji rządowej.
Przewodniczący: SSN Adam Józefowicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej
Wróbel,
Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 16 lutego 1994 r.sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P.Ś. oraz
Ryszarda D. na decyzję Wojewody Katowickiego z dnia 5 grudnia 1992 r. [...] w
przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele budownictwa jedno-
rodzinnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższe-
go [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodek Za-
miejscowy w Katowicach z dnia 14 lipca 1993 r. [...]
1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok
2) u c h y l i ł decyzję Wojewody Katowickiego z dnia 5 grudnia 1992 r. w
części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T.G. z dnia
16 października 1992 r. [...]
U z a s a d n i e n i e
Decyzją Prezydenta Miasta P.Ś. [...] z dnia 1 listopada 1983 r. (ogłoszoną w
Dz. Urz. WRN w Katowicach Nr 6, poz. 61) ustalono w mieście P.Ś. dzielnicę
Józefka terenem budowlanym, przeznaczonym, pod budownictwo jednorodzinne na
zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jedno-
rodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach
(Dz. U. Nr 27, poz. 192). Wnioskodawca Ryszard D. był właścicielem nieruchomości,
2
położonej na tym terenie obejmującej działki [...] o łącznej powierzchni 0,2730 ha.
Część tej nieruchomości, stanowiącej nowo wydzieloną działkę [...] o powierzchni
0,1467 ha z mocy decyzji z dnia 6 listopda 1987 r. zachował na własność Ryszard
D., natomiast pozostała jej część o powierzchni 0,1263 ha objęta została postępow-
aniem administracyjnym o ustaleniu odszkodowania za składnik gruntowy, roślinny i
budowlany. Pierwszą decyzję w tej sprawie wydano 5 czerwca 1991 r. Jednakże
Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 19 maja 1992 r. uchylił w całości decyzję organu
I instancji na skutek odwołania Ryszarda D. i przekazał sprawę do ponownego
rozpoznania
Kierownik Urzędu Rejonowego w T.G. po ponownym rozpoznaniu sprawy w
dniu 16 października 1992 r. ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość,
stanowiącą działki [...] zapisane w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w T.G. [...]
w łącznej wysokości na kwotę 118.389.000 zł. podlegające wypłacie w terminie 14
dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowanie stanie się ostateczna w formie jed-
norazowej wypłaty przez Urząd Miejski w P.Ś. Ponadto orzekł, że odszkodowanie
podlega rewaloryzacji zgodnie z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991
r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Jako podstawę decyzji wskazał art. 55 i 56 w zw. z art.
14-17 oraz 87 w/w ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a nadto aktualną wartość nieru-
chomości ustaloną operatem szacunkowym przez biegłego rzeczoznawcę. Powołał
się nadto na art. 36 pkt 1 ustawy z dna 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.
U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) nakładający na organy gmin obowiązek przeję-
cia zobowiązań i wierzytelności terenowych organów administracji państwowej,
zaistniałych w latach wcześniejszych.
Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Prezydenta Miasta P.Ś. od
powyższej decyzji, Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 5 grudnia 1992 r. [...]
utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził że
zgodnie z art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości
orzekł w sprawie odszkodowań, a za nieruchomości przejęte we wcześniejszych
latach na rzecz Skarbu Państwa odpowiada właściwy rejonowy organ rządowej ad-
ministracji ogólnej (art. 48 w/w ustawy). Poza tym uznał, że koszty odszkodowania
za wywłaszczoną lub przejętą nieruchomość ponosi ten na czyją rzecz nastąpiło
wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości, tj. w tym konkretnym wypadku gmina
P.Ś., jako aktualny właściciel z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem
organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I-ej instancji jest zgodna z
prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Kato-
3
wicach po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta P.Ś. i Ryszarda D. na powyższą
decyzję Wojewody Katowickiego z dnia 5 grudnia 1992 r. obie skargi oddalił, uz-
nając, że organy obu instancji trafnie przyjęły, iż gminę P.Ś. obciąża obowiązek
wypłacenia odszkodowania, które stało się zobowiązaniem właściwych gmin. Sąd
administracyjny stwierdził, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącej gminy, iż "o
zobowiązaniu" może być mowa dopiero po jego ustaleniu w decyzji administracyjnej,
która je konkretyzuje, bowiem chodzi o zobowiązanie, które w swej treści odpowiada
ekwiwalentnemu świadczeniu,bliskiemu pojęciu zobowiązania, występującego w
stosunkach cywilnoprawnych. Wobec tego, że były właściciel nieruchomości nie ot-
rzymał stosownego ekwiwalentu nie można twierdzić, iż po stronie nowego właści-
ciela nie ma żadnego zobowiązania, zwłaszcza o jakim mowa w art. 36 ust. 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorial-
nym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę Ryszarda D. za bezpodstawną, a
zwłaszcza jego zarzut stronniczości orzekających organów administracji rządowej.
Powyższy wyrok zaskarżył Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, zarzucając w
swej rewizji nadzwyczajnej zaskarżonemu orzeczeniu oraz poprzedzającym go
decyzjom administracyjnym obu instancji rażące naruszenie art. 36 ust. 1 i 3 w/w
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 34 tej ust-
awy i art. 1 i 5 pkt 21 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy admin-
istracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm),
[...]. Ponadto zarzucił zaskarżonemu wyrokowi [...] obrazę art. 206, 207 § 3 w
związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący wnosił o zmianę wymienionego wyżej wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego przez unieważnienie decyzji organów administracyjnych obu in-
stancji oraz zasądzenie na rzecz Miasta P.Ś. i Ryszarda D. kosztów postępowania w
sprawie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie jest
kwestia, czy Skarb Państwa, reprezentowany przez organy administracji rządowej,
czy też Gmina Miasta P.Ś., jako komunalna osoba prawna, ma wypłacić Ryszardowi
D. odszkodowanie za część nieruchomości [...], położonych w [...] w P.Ś., przejętych
przez Skarb Państwa na cele budownictwa jednorodzinnego z mocy art. 5 ust. 2
ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i
4
zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,
poz. 192 ze zm.). Zagadnienie to powstało w związku z tym, że postępowanie o od-
szkodowanie za przejęte nieruchomości zostało wszczęte i nie zostało zakończone
przed wejściem w życie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytori-
alnym (tj. przed dniem 27 maja 1990 r.) oraz że dotychczas nie została wydana
decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Miasto P.Ś. własności tych nie-
ruchomości w drodze komunalizacji mienia państwowego.
W tej sytuacji zagadnienie to winno być rozważone najpierw, w świetle prze-
pisów przejściowych regulujących stosunki prawne, powstałe przed wejściem w
życie ustawy o samorządzie terytorialnym.
Przepisy art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ukształtowały zasadę
podziału między organy gminy i terenowe organy administracji rządowej obowiązku
realizacji zobowiązań i wierzytelności Skarbu Państwa, wynikających z poprzednio
wykonywanych zadań przez rady narodowe stopnia podstawowego i terenowe or-
gany administracji państwowej stopnia podstawowego, stosownie do zakresu prze-
kazanych zadań i kompetencji do właściwości organów gmin albo terenowych or-
ganów administracji rządowej. Według tej zasady należy określić podmiot, do
którego właściwości przekazano z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie
terytorialnym określone zadania i kompetencję byłych rad narodowych i organów
administracji państwowej stopnia podstawowego, aby ustalić organ zobowiązany do
wykonania nie zrealizowanych zobowiązań Skarbu Państwa, pozostałych po byłych
radach narodowych i terenowych organach administracji państwowej stopnia pod-
stawowego. Jeżeli określone zadania i kompetencje zostały ustawowo przekazane
do właściwości terenowych organów administracji rządowej to do wykonania nie zre-
alizowanych zobowiązań Skarbu Państwa będą właściwe te organy, a jeżeli zostały
przekazane do zakresu działania organów gmin-to wykonanie nie zrealizowanych
zobowiązań obciąża organy gminy. Z mocy przepisów art. 36 ust. 1 i 3 w związku z
art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32,
poz. 191 ze zm.) gminy, jako osoby prawa cywilnego, odpowiadają za realizację
części zobowiązań Skarbu Państwa - byłych rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z
przejętymi przez organy gminy zadaniami i kompetencjami z dniem wejścia w życie
ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. z dniem 27 maja 1990 r., natomiast
wykonanie pozostałej części tych zobowiązań obciąża terenowe organy administracji
rządowej, jeżeli pozostają one w związku z zadaniami i kompetencjami wykon-
5
ywanymi przez te organy po tej dacie.
Z kolei pozostaje do wyjaśnienia kwestia charakteru prawnego roszczeń
właściciela nieruchomości powstałych na skutek przejęcia nieruchomości na włas-
ność Państwa, które nie stanowiło wywłaszczenia w ścisłym tego słowa znaczeniu,
w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Przepis art. 10 ust. 1
ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i
zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,
poz. 192 ze zm.) ogólnikowo stanowił, że za nieruchomości przejęte na własność
Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy wypłaca się odszkodowanie. Następny
przepis art. 10 ust. 2 tej ustawy odsyła w sprawach odszkodowania nieuregulow-
anych w ustawie do stosowania przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Od-
szkodowanie za przejęte nieruchomości na własność Państwa powinno być zatem
wypłacone takie samo, jak odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Za
takim stanowiskiem przemawia przepis art. 69 ust. 4 w/w ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r., nakazujący stosować do nieruchomości przejętych na podstawie w/w ust-
awy z dnia 6 lipca 1972 r. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak również
przepis art. 89 ust. 6 tej ostatniej ustawy [...]. Art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o od-
szkodowaniu przed dniem wyjścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej
przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. W tym świetle należy uznać, że
odszkodowanie należne właścicielowi przejętej nieruchomości ma taki sam charakter
prawny, jak odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Instytucja prawna
przejęcia nieruchomości na własność Państwa jest traktowana w obowiązujących
obecnie przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) od-
powiednio jak wywłaszczenie nieruchomości. Poza różnym trybem postępowania
prowadzą one do tego samego wyniku, tj. przymusowego odjęcia właścicielowi
przedmiotu jego własności na rzecz Skarbu Państwa.
W myśl art. 5 pkt 21 poz. I lit. a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale
zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy gminy a or-
gany administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.
198) do właściwości rejonowych organów administracji ogólnej przeszły zadania i
kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów ad-
ministracji stopnia podstawowego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i
wypłacenia odszkodowań za wypłacone nieruchomości. Stosownie do art. 45 tej
ustawy nie zakończone postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych przed
dniem 27 maja 1990 r. przejmują organy właściwe w tych sprawach z pewnymi
6
zastrzeżeniami określonymi w tym przepisie, a w omawianej sprawie kierownik
urzędu rejonowego właściwy dla Miasta P.Ś.
Z powyższych wywodów wynika, że odszkodowanie za nieruchomości
przejęte przez Skarb Państwa z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.
powinno być wypłacone tak, jak odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone
(art. 10 ust. tej ustawy), a sprawy niewypłaconych odszkodowań za przejęte nieru-
chomości przez Skarb Państwa powinny być rozpoznane i rozstrzygnięte z zasto-
sowaniem obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), na co wskazują art. 69 ust.
4 i art. 89 pkt 6 oraz art. 87 ust. 1 tej ustawy.
Mając to na uwadze należy w reasumpcji stwierdzić, że zgodnie z art. 36 ust.
3 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samo-
rządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Skarb Państwa
przejął tę część zobowiązań i wierzytelności byłych rad narodowych i terenowych
organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które były związane z
zadaniami i odpowiadającymi im kompetencjami, przekazanymi z dniem 27 maja
1990 r. do realizacji terenowym organom administracji rządowej. Obowiązkiem
wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zostały obciążone rejonowe
organy rządowej administracji ogólnej (art. 5 pkt 21 poz. I lit. g ustawy z dnia 17 maja
1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pom-
iędzy organy gminy a organy administracji rządowej). Takie stanowisko w podobnej
sprawie zajął Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 16 stycznia 1992 r. w sprawie III
CZP 145/92 (OSNCP 1992 poz. 149). Zdaniem Sądu Najwyższego nie ma istotnego
znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że z mocy przepisu art.
1 pkt 29 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1990 r. przeszły do właściwości organów gminy
jako zadanie własne należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej stopnia podstawowego niektóre czynności przygo-
towawcze, geodezyjne i projektowe, poprzedzające przejęcie na własność Państwa
lub wywłaszczenie gruntów pod realizację skoncentrowanego budownictwa jedno-
rodzinnego, jak również załatwianie w drodze decyzji spraw dotyczących poszcze-
gólnych działek na obszarach, na których ma być realizowane skoncentrowane
budownictwo po ich przejęciu na własność Państwa lub po wywłaszczeniu nieru-
chomości znajdujących się na tych obszarach. Roszczenie Ryszarda D. nie jest
związane z tymi czynnościami lub kompetencjami należącymi obecnie do
właściwości organów gminy, lecz z kompetencjami, które przeszły do właściwości
rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Dotyczy ono bowiem wypłaty
odszkodowania za przejęte przed 27 maja 1990 r. na rzecz Skarbu Państwa nieru-
chomości skarżącego, które jest ustalone i realizowane z zastosowaniem obecnie
7
obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości według zasad dotyczących wywłaszczenia nieru-
chomości.
Z przedstawionej wyżej regulacji prawnej wynika, że nie ma istotnego
znaczenia w sprawie o wypłatę odszkodowania za przejęte na rzecz Państwa nieru-
chomości skarżącego kwestia komunalizacji gruntów położonych na obszarach, na
których ma być realizowane skoncentrowane budownictwo. Niezależnie od tego, czy
została wydana decyzja o komunalizacji tych gruntów, nie może być zmieniony ani
uchylony pod względem podmiotowym obowiązek zakończenia postępowania ad-
ministracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez rejonowy organ rządowej
administracji ogólnej, wynikający z omówionych wyżej obowiązujących przepisów
ustawowych. W tym świetle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona,
gdyż zaskarżone orzeczenie Sądu Administracyjnego rażąco narusza wskazane w
jej zarzutach przepisy prawa. Z tego względu rewizja nadzwyczajna podlega uwzglę-
dnieniu, a zaskarżony wyrok uchyleniu z mocy art. 422 § 1 k.p.c. Z uwagi na to, że
skarga Ryszarda D. i Prezydenta Miasta P.Ś. na decyzję Wojewody Katowickiego z
dnia 5 grudnia 1992 r. w części utrzymującej w mocy decyzję kierownika Urzędu
Rejonowego w T.G. z dnia 16 października 1992 r. w zakresie zobowiązującym w
pkt 4 Urząd Miejski w P.Ś. do wypłaty Ryszardowi D. odszkodowania wydana zos-
tała z naruszeniem prawa (art. 5 pkt 21 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r.), Sąd
Administracyjny powinien uwzględnić obie skargi i uchylić w tej części zaskarżoną
decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. [...]
Dlatego w tym zakresie Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. nie
aprobując wniosku rewizji nadzwyczajnej o zmianę zaskarżonego wyroku, który w
świetle art. 421 § 1 k.p.c. nie podlegał uwzględnieniu.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
========================================